1 января 2017 года вступили в силу поправки, касающиеся порядка проведения контрольными органами проверок (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 277-ФЗ). О том, чего бизнесу ждать от этих нововведений и как на нем отразились ранее вступившие в силу требования о защите информации, портал ГАРАНТ.РУ обсудил с руководителем экспертно-правовой службы Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Алексеем Рябовым.
Алексей Александрович, с января проверки должны проводиться по новому порядку. Так, например, появилось понятие индикаторов риска нарушения обязательных требований. Сами по себе они не являются доказательством нарушения, но свидетельствуют о высокой вероятности его совершения и могут стать основанием для внеплановой проверки. Не создаст ли это дополнительное давление на бизнес?
Конечно, появляется дополнительный повод для внеплановой проверки. Но дело в том, что индикаторы риска исходя из сути реформы по внедрению риск-ориентированного подхода не могли не появиться, поскольку подобный подход охватывает как плановые, так и внеплановые проверки. Основной целью контрольно-надзорных мероприятий является в том числе и предотвращение возможных правонарушений. А оно предполагает выявление этих самых зон риска и своевременную реакцию на них, поэтому индикаторы риска объективно нужны. Если их правильно и четко сформулировать, они будут отражать объективную реальность. А раз так, ничьи права это нарушить не должно.
Другое дело, если индикаторы риска будут формулироваться недостаточно четко или будут отражать не риск, а подменять перечень формальных оснований для внеплановых проверок. Тогда это может стать основанием для злоупотреблений. Например, в магазине продают мясо. Если там нет витрины-холодильника и нет холодильника, это индикатор того, что мясо может испортиться, то есть объективный индикатор риска. А если, например, ориентироваться на чистоту халатов персонала, это неправильный индикатор риска, а лишь формальный повод для проверки, поскольку причинно-следственной связи между испорченным мясом и грязным халатом не будет.
Еще одно существенное нововведение – появление такой формы контроля, как контрольная закупка. И если о внеплановой проверке предпринимателя по общему правилу уведомляют не менее чем за 24 часа до ее проведения, то контрольная закупка проводится без предварительного уведомления. Не станет ли это основанием для возможных злоупотреблений со стороны конкурентов или проверяющих органов?
Нет, не думаю. Контрольную закупку можно рассматривать как некий баланс между интересами бизнеса и общества. Недобросовестный продавец или производитель могут подготовиться к проверке и за это время спрятать негодный или контрафактный товар. Поэтому контрольная закупка, можно сказать, вызвана объективной необходимостью. Конечно, это будет достаточно болезненное мероприятие для бизнеса, но ее плюс заключается в том, что оно проводится по тем же основаниям, что и внеплановая проверка (п. 3 ст. 16.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля«; далее – Закон № 294-ФЗ).
Кроме того, если контрольная закупка осуществляется в очном режиме, должно быть обеспечено или проведение видеосъемки, или присутствие свидетелей (п. 5 ст. 16.1 Закона № 294-ФЗ). К тому же при этом необходимо уведомить прокуратуру (п. 4 ст. 16.1 Закона № 294-ФЗ). Поэтому недобросовестным проверяющим будет сложно нарушить права предпринимателей и выдать желаемое за действительное.
НАША СПРАВКА. Основания для внеплановой проверки:
- истечение срока исполнения предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения;
- поступление в контролирующий орган заявления от предпринимателя о предоставлении специального разрешения на право осуществления отдельных видов деятельности, если проведение проверки предусмотрено правилами предоставления такого разрешения;
- поступление обращений или заявлений о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, особо ценным документам и др. либо о причинении такого вреда или нарушении прав потребителей;
- выявление параметров деятельности предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным индикаторам риска является основанием для проведения проверки;
- требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ).
Теперь вместо проведения внеплановых проверок по сообщениям граждан, госорганов или СМИ контрольные органы смогут объявлять предостережения. Это правило действует, если речь идет о незначительном нарушении и виновник ранее не привлекался к ответственности. На первый взгляд, эта новелла явно служит интересам представителей бизнеса. Но с какими подводными камнями можно при этом столкнуться?
В самой инициативе подводных камней нет. Тем более, что профилактика наряду с риск-ориентированным подходом – это один из базисных принципов реформирования контрольно-надзорной деятельности. И предостережение направлено как раз на профилактику. Другое дело, что у нас в стране существует такое явление, как потребительский экстремизм – когда группа потребителей или специально созданное для этих целей общество занимаются шантажом предпринимателей. Поэтому, конечно, такого рода недобросовестные лица могут засыпать контрольно-надзорные органы заявлениями, и предпринимателю будет сложно на них реагировать чисто физически. Ведь на каждое предостережение необходимо дать либо согласие, либо возражение, а это все-таки очень большая работа с документами (Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. № 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения«). Но вопрос потребительского экстремизма, это отдельный вопрос. Сама инициатива, повторюсь, важная и нужная.
Облегчить жизнь предпринимателям призвано и введение обязательного претензионного порядка – с нового года обратиться в Роспотребнадзор потребители могут, только если перед этим они направили претензию нарушителю, но она не была им рассмотрена или удовлетворена. Отреагировать на претензию в большинстве случаев проще, чем взаимодействовать с контрольным органом. Но о чем важно помнить предпринимателям, чтобы избежать нежелательных ошибок?
Здесь проблемы могут быть не столько юридические, сколько фактические. Все дело в том, что потребители в значительном числе случаев не обладают должным уровнем юридической грамотности, поэтому их претензии могут быть просто непонятными. Потребитель ведь может и по-другому квалифицировать свои права и отношения, которые у него складываются с предпринимателем. И последнему во многих случаях придется самостоятельно проводить ревизию этих претензий, для того чтобы адекватно на них отвечать и не попадать в связи с этим под проверки. Предпринимателям придется проявлять внимательность и осторожность. Формальная отписка в этом случае может быть не в интересах предпринимателя.
При этом важно понимать, что не на каждую жалобу необходимо реагировать, поскольку претензия потребителя должна относиться к конкретному правовому отношению, то есть по сути дела к конкретной сделке. Жалоба в духе «у вас все плохо» не означает, что субъективные права конкретного потребителя нарушены. Потому что субъективные права нарушаются только в рамках конкретных правоотношений – либо потребителю предоставили недостоверную информацию до заключения сделки, либо сделка была заключена или исполнена с определенными нарушениями.
1 августа прошлого года на сайте ФНС России был запущен реестр МСП. Представители малого и среднего бизнеса могут делать из него выписки в целях подтверждения своего статуса, а также самостоятельно добавлять сведения о своей продукции, отмечать, является ли она инновационной, и др. Как Вы оцениваете работу этого реестра – есть ли у Вас или у представителей бизнеса замечания по его функционированию?
К нам жалоб на функционирование реестра МСП не поступало. И, наверное, для них нет оснований. То, что этот реестр есть, очень хорошо. Это большая помощь и малому, и среднему бизнесу. Надо отметить, что ФНС России проводит очень серьезную работу по информатизации, это одно из передовых в этом плане ведомств. Поэтому я не думаю, чтобы к работе реестра были какие-то серьезные нарекания.
Расскажите, как отразился на бизнесе так называемый закон о локализации персональных данных (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 242-ФЗ)? В свое время он вызвал немало дискуссий и опасений со стороны предпринимателей.
Бизнес никогда не любит лишних финансовых и организационных затрат. Все, что влечет первое или второе, им воспринимается с определенной долей настороженности. Но закон есть, и его нужно исполнять. А дальше стоит вопрос, как его исполнять и какие последствия наступают за неисполнение этого закона. Насколько я знаю, при осуществлении проверок исполнения закона о локализации персональных данных по состоянию на конец прошлого года каких-либо санкций не применялось – выдавались предписания об устранении нарушений. Здесь сами по себе проверки, может, и тяжелы, но об их негативных последствиях для бизнеса нам неизвестно. Это можно рассматривать как позитивный момент надзорной деятельности.
То есть серьезных репрессий бизнес не ощутил?
По крайней мере к нам жалобы на нарушения, допущенные при проведении таких проверок, не поступали. Кроме того, я не думаю, что закон повлек возникновение каких-то сложностей, о которых бизнес не знал на тот момент, когда этот документ только проектировался. Все прекрасно понимали, какими в конечном итоге будут финансовые и организационные затраты. Закон есть, и если кто-то не хочет его исполнять, тогда он не сможет заниматься связанным с обработкой персональных данных россиян видом деятельности.
Раз уж мы затронули эту тему, нельзя не упомянуть о том, что 5 декабря прошлого года Президентом РФ была утверждена новая Доктрина информационной безопасности. Она провозглашает суверенитет России в информационном пространстве. Как Вы считаете, не повлечет ли это за собой массовую локализацию бизнес-процессов и прочие ограничения?
Доктрина информационной безопасности – это документ комплексный и глобальный. Он ориентирован на информационную безопасность и в мирное, и в военное время. Но в тексте самой доктрины нет ни одного упоминания о каких-то ограничительных или запретительных мерах. Документ говорит об информационном суверенитете, а не об информационно-технологическом. То есть речь идет не о суверенитете технических сетей, а об информационной безопасности. В Интернете действуют и террористические, и экстремистские организации, ведутся кибер-войны. Это всем известно. И не противостоять им нельзя, а противостоять им как раз и значит поддерживать информационный суверенитет.
Если гипотетическая возможность войны существует, значит, на этот вызов должен быть адекватный ответ, в том числе в рамках информационной безопасности. Не сказать об этом было бы, наверное, неправильно и в известной степени наивно. Но я бы не оценивал доктрину как документ, который априори повлечет за собой какие-то жесткие ограничения, тем более в мирное время.
С 1 ноября 2016 года по 1 января 2018 года Правительство РФ решило провести эксперимент, в рамках которого заявители могут зарегистрироваться в качестве юрлиц или ИП, подав документы в электронной форме. Станет ли, по Вашему мнению, такая практика распространенной?
Я думаю, да – этим сервисом будут пользоваться достаточно активно. Главное, чтобы регистрация в электронном виде не стала единственной формой регистрации. Но я думаю, что этого не произойдет.
Есть разные категории бизнесменов – кому-то удобнее зарегистрироваться через электронный офис, а кому-то принести документы в регистрирующий орган в бумажном виде. Чем больше возможностей, тем лучше. Как избежать злоупотреблений при электронной регистрации – это другой вопрос. Но нужно иметь это в виду, потому что мошенников никто не отменял. И если в бумажном виде регистрировали по утерянным паспортам или на непонятные юридические адреса, то и электронные системы непорядочные люди могут использовать тем же образом. Однако ФНС России – чрезвычайно профессиональный орган, и я уверен, что они все эти риски учли и отслеживают появление новых.
А как быть с невысокой доступностью Интернета в некоторых регионах?
К нам жалобы о том, что в каком-то из регионов плохо работает электронная форма подачи документов, не поступают. Но даже если Интернет работает плохо, это не значит, что права предпринимателя нарушаются. Ведь есть альтернатива – бумажная форма подачи документов.
В конце октября прошлого года в Госдуму был внесен законопроект1, который предложил предоставить уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей возможность контролировать деятельность своих региональных коллег. К каким позитивным сдвигам может привести принятие этого закона?
Этот законопроект по сути дела в нормативной форме говорит о той ситуации, которая уже существует. Потому что у нас взаимодействие с омбудсменами в субъектах России выстроено четкое. И Аппарат уполномоченного выступает неким методологическим центром – мы поддерживаем друг друга, помогаем, в том числе и в сфере судебной защиты прав предпринимателей. Поэтому те принципы, которые заложены в этом законопроекте, де-факто уже реализованы. В этом нет ничего плохого.
Однако есть ряд существенных изменений, которые требуются в статусе уполномоченных и которые были разработаны и согласованы именно нами. Они закреплены в законопроекте2 депутата Виктора Звагельского [документ предлагает расширить перечень процессуальных прав уполномоченных по защите прав предпринимателей, предусмотреть возможность назначения общественных представителей уполномоченных в субъектах, ввести для уполномоченных свидетельский иммунитет, уточнить порядок рассмотрения жалоб предпринимателей, а также порядок подготовки и утверждения внутренних документов уполномоченных, регулирующих рассмотрение жалоб, и др. – Ред.]. Нам этот законопроект нужен, нужны те предложения, которые в нем заложены, потому что институт уполномоченных должен двигаться вперед. В том числе и в сфере реализации полномочий по судебной защите прав, потому что это оказался очень востребованный инструмент.
Отдельная проблема – это уголовное производство. Мы бы хотели, чтобы в Уголовно-процессуальном кодексе были прямо предусмотрены права омбудсменов, причем по своему объему они должны быть такими же, как и права у защитников, адвокатов (ст. 49 УПК РФ). Надеемся, что эта идея3 рано или поздно получит поддержку.
К каким еще важным, на Ваш взгляд, изменениям стоит готовиться бизнесу в ближайшее время?
Сейчас на доработке находится проект4 нового КоАП РФ. Это очень важный документ. К нему были определенные замечания, поэтому мы не знаем, когда он будет доработан и принят. Но когда это случится, бизнес ждут серьезные изменения.
Помимо этого в действующем законодательстве и правоприменении очень много пробелов. Например, для малого бизнеса очень важное значение имеет оптимизация правил размещения нестационарных торговых объектов, поскольку когда таким объектам отказывается в размещении, не принимается или меняется их схема размещения, это во многих случаях ставит на бизнесе крест. Поэтому данная сфера нуждается в четком дорегулировании.
Помимо этого сейчас все более болезненной становится проблема возложения на руководителя юридического лица имущественной ответственности за неисполнение налоговых обязательства (уклонение от уплаты налогов и сборов). Если раньше это были единичные случаи предъявления к руководителям исков из деликтов, которые вызывали очень серьезное беспокойство, то в скором времени бизнес может столкнуться с тем, что люди не захотят занимать должность единоличных исполнительных органов. На наш взгляд, в законодательстве должна очень четко проводиться идея субсидиарности ответственности руководителя, пусть даже и виновного в уклонении от уплаты налогов и сборов с организации. То есть он должен возмещать ущерб только в той части, в которой его не возместило юридическое лицо. В противном случае мы столкнемся с абсурдом, когда за юридическое лицо исполнит налоговую обязанность руководитель, а юридическое лицо тем самым будет освобождено от исполнения налоговой обязанности – у него появятся дополнительные деньги, которых бы не было, если бы налоги уплачивались надлежащим образом. По сравнению с другими юрлицами, которые уплачивают налоги добросовестно, оно окажется в преимущественном положении. Это вопрос в первую очередь конституционности – перед КС РФ, насколько я знаю, такой вопрос сейчас тоже ставится.