Уважаемые коллеги!
Говоря образным языком, нам выпала участь жить в эпоху перемен. Сегодня мы наблюдаем глобальный международный кризис в области идеологии, экономики и политики. Мир уже не может жить по-старому, но не знает, как жить по-новому. На протяжении веков подобные противоречия решались в основном силовым путём. Последний раз это было в годы Второй мировой войны.
Международная обстановка накаляется день ото дня. Каждая из вооружённых провокаций при определённых обстоятельствах может стать детонатором для начала широкомасштабных боевых действий. Сегодня в авангарде противников войны стоят государства – участники Организации Договора о коллективной безопасности. Ядерный щит России, боевая мощь вооружённых сил стран ОДКБ сдерживают агрессоров от поспешных действий.
В нынешней ситуации большое значение имеет умение использовать все формы и методы обеспечения национальной безопасности. Анализ вооружённых конфликтов последних лет показывает всё возрастающее значение частных военных и охранных компаний (далее – ЧВОК). В настоящее время в мире существует свыше 3 тысяч ЧВОК, большинство из которых зарегистрированы в США, Франции и Великобритании. За прошедшее время они тренировали армейские подразделения в 42 странах и приняли участие в более чем в 700 конфликтах. Согласно данным ООН, объем экспорта частных военных и охранных услуг в разные годы ХХ века составлял от $20 до $100 млрд. в год. По оценкам экспертов в последние годы глобальный спрос на указанные услуги постоянно растёт и будет увеличиваться ежегодно на 7,4%, достигнув около $250 млрд. в 2016 году.
У этого феномена есть довольно простое объяснение. За последние 50 лет ЧВОК из партнеров спецслужб превратились в активных проводников политики развитых стран, а также надгосударственных структур согласования и управления. Именно под давлением последних, начиная с 90-х годов прошлого столетия, начались метаморфозы в деятельности государств Западного мира и их вооружённых сил. Национальные государства стали препятствием для надгосударственных структур согласования и управления на пути глобализации и создания единого управления цивилизацией. Поэтому они начали терять свою самостоятельность, передавая функции управления в надгосударственные структуры. Их вооружённые силы значительно ослабли и неспособны к полномасштабным боевым действиям. Об этом часто и открыто говорят западные СМИ. В тоже время вносятся существенные изменения в национальные военные доктрины. Пропагандируются идеи гибридных войн и супервозможности ЧВОК в условиях использования новых видов оружия и технологий. Повсеместно начинается приватизация традиционных функций государства частными организациями. Как отмечается в документах ООН, приватизация функций государства по обеспечению безопасности является глобальной тенденцией.
События в Северной Африке и на Ближнем Востоке наглядно показали реальные возможности использования ЧВОК в интересах большой политики. Поэтому актуальность использования ЧВОК заключается не в их боевой мощи, а в том, что в условиях современного международного права государство может защищать свои интересы без своего прямого участия.
В настоящее время мы видим два подхода к контролю ЧВОК. Первый – это документ Монтрё, который выражает интересы США и призывает ЧВОК к сотрудничеству в целях содействия соблюдению международного гуманитарного права и прав человека. Второй – это проект Международной конвенции ООН о частных военных и охранных предприятиях. Целью этого нового документа, который в случае его принятия, в отличие от Документа Монтрё будет иметь обязательную юридическую силу, заключается не в запрещении частных военных и охранных компаний, а в установлении минимальных международных стандартов для государств-участников в целях регулирования деятельности этих компаний и их персонала и создании международного надзорного механизма.
Таким образом, можно констатировать, что ЧВОК стали субъектом международного права. Они не предназначены для замены частей регулярной армии, не являются их параллельной структурой, и уступают им в боевой мощи. Однако ЧВОК могут быть эффективно использованы для защиты интересов государства в любой точке мира, не нарушая положений международного права, в совокупности их использование обходится дешевле.
В связи с вышеизложенным эксперты нашего Фонда считают необходимым рекомендовать членам Экспертно-консультативного совета продолжить работу по правовому регулированию деятельности ЧВОК военно-охранных компаний в государствах – членах ОДКБ.
Кроме того, пунктом 36 Программы деятельности Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности по сближению и гармонизации национального законодательства государств – членов ОДКБ на 2016–2020 годы предусмотрена разработка проекта Рекомендаций по правовому регулированию ограничения и использования деятельности частных военных компаний в обеспечении безопасности государств – членов ОДКБ.
Инициатива разработки проекта принадлежала Институту проблем эффективного правового государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. В настоящее время это научное подразделение Финуниверситета по неизвестной причине упразднено, а ученые-эксперты Парламентской Ассамблеи ОДКБ попали под сокращение.
Независимый научный фонд «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» предлагает, предварительно проконсультировавшись с Секретариатом Парламентской Ассамблеи ОДКБ, с учётом остроты проблемы отказаться от разработки указанного проекта рекомендаций и готов на ближайшее заседание Экспертно-консультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи ОДКБ представить проект модельного закона ОДКБ «О частной военно-охранной деятельности». Такая форма решения проблемы представляется более эффективной, поскольку в отсутствие аналогов регулирования таких отношений позволит использовать готовый региональный стандарт не путём имплементации отдельных положений Рекомендаций, а полного инкорпорирования его в правовые системы государств – членов ОДКБ.
Позвольте изложить основные концептуальные подходы по поводу необходимости создания ЧВОО и правового регулирования их деятельности.
Проблема создания и правового регулирования деятельности ЧВОО в государствах-членах ОДКБ весьма актуальна. Заинтересованность в этом имеется у политического руководства, законодательных и исполнительных органов наших стран, коммерческих структур. Отсутствие законодательства в этой сфере приводит к тому, что отдельные организации, занимающиеся деятельностью, фактически аналогичной деятельности ЧВОК, вынуждены регистрироваться в офшорах, другие позиционировать себя, как военные консалтинговые или аналитические компании. В ряде случаев действия их работников квалифицируются, как наёмничество. Поэтому правовое регулирование деятельности ЧВОО должно осуществляться отдельным национальным законом.
Попытка решить проблему правового регулирования частной военно-охранной деятельности путём внесения изменений в законы о частной охранной деятельности не увенчалась успехом. Объясняется это тем, частная охранная деятельность и частная военно-охранная деятельность – это различные виды деятельности. Разнятся они и по видам и месту оказываемых услуг, правовому статусу субъектов этих видов деятельности и их работников. О необходимости специального (особого) правового регулирования частной военно-охранной деятельности говорится и в Международной конвенции о контроле, надзоре и мониторинге за частными военными и охранными предприятиями (ст. 14).
Анализ международного опыта деятельности ЧВОО свидетельствует о том, что её правовое регулирование должно обеспечить:
соблюдение ЧВОО и их работниками всеобщих норм в области прав человека и гуманитарного права, законодательства государства регистрации и законодательства государств территориальной юрисдикции;
уважение суверенитета государств, международно признанных границ и прав народов на самоопределение;
неучастие ЧВОО и их работников в любой деятельности, направленной на свержение законных правительств или органов власти, насильственное изменение международно признанных границ или установление насильственного иностранного контроля над природными ресурсами;
гарантии законного использования и применения оружия, специальных и технических средств ЧВОО и их работниками;
гарантии правомерного и соразмерного применения силы;
полное запрещение использования оружия массового уничтожения или оружия, приводящего к массовой гибели, массовым жертвам или чрезмерным разрушениям;
подотчетность ЧВОО перед соответствующими лицензирующими и контролирующими органами государства регистрации и государств территориальной юрисдикции;
надлежащую публичную транспарентность деятельности ЧВОО;
механизм лицензирования деятельности ЧВОО за рубежом и на территории государства регистрации;
механизмы контроля за рассмотрением жалоб и заявлений, расследованием правонарушений, допущенных работниками ЧВОО, и их привлечением к ответственности.
С учётом сказанного проект будет содержать основные положения:
- Название Модельного закона должно согласовываться с национальным гражданским законодательством. В связи с тем, что предметом правового регулирования закона является деятельность, то и указанный Модельный закон предлагается назвать «О деятельности частных военно-охранных организаций», а юридических лиц, осуществляющих эту деятельность – «Частные военно-охранные организации», что будет соответствовать гражданскому законодательству.
Порядок создания, реорганизации и ликвидации ЧВОО регламентируется гражданским национальным законодательством, а дочерних предприятий, филиалов, представительств и совместных предприятий, созданных ЧВОО за рубежом – кроме того международным правом и правом государств территориальной юрисдикции.
- Деятельность ЧВОО представляет собой отдельный лицензируемый вид коммерческой деятельности.
- Важной гарантией законности деятельности ЧВОО является трехуровневое правовое регулирование их деятельности (в соответствии с международным, национальным правом и правом государств территориальной юрисдикции).
- Лицензирование деятельности ЧВОО на территории государства регистрации и за её пределами осуществляют государственные органы исполнительной власти, курирующие вопросы обеспечения безопасности и внешнеэкономической деятельности. В этом случае наделение государственных органов правом лицензирования деятельности ЧВОО не потребует создания в них новых лицензионных органов, а лишь незначительно увеличит объём их работы.
При необходимости для работы со сведениями, составляющими государственную тайну, потребуется лицензия соответствующего государственного органа исполнительной власти.
- ЧВОО осуществляют деятельность в интересах государства, поэтому основными заказчиками их услуг могут выступать государственные органы исполнительной власти, а также зарубежные легитимные международные и государственные органы на основе межправительственных соглашений. Вместе с тем, государство – не единственный заказчик. ЧВОО могут оказывать широкий спектр услуг и другим заказчикам , в том числе частным корпорациям, международным и региональным межправительственным организациям, равно как и неправительственным организациям.
- Оказание военно-охранных работ и услуг допускается и на территории государства регистрации в интересах национальных силовых структур и правоохранительных органов, а также для финансирования штатных структур ЧВОО.
- Персонал ЧВОО – это работники по трудовому договору, профессионально подготовленные для оказания соответствующих работ и услуг. Для выполнения требований договоров на территории государств территориальной юрисдикции в качестве работников ЧВОО могут использоваться граждане иностранных государств и лица без гражданства. При необходимости повышение квалификации работников ЧВОО осуществляется на собственной учебной базе, а также на объектах, предоставляемых национальными силовыми структурами и правоохранительными органами на договорной основе. Определение количества работников ЧВОО и состав их специальностей зависят от объёмов и специфики решаемых ими задач.
- К работникам ЧВОО предъявляются особые требования, касающиеся их личных качеств, подготовки и опыта работы.
- Социальные и правовые гарантии работников ЧВОО должны быть прописаны в национальном законе «О деятельности частных военно-охранных организаций».
- Использование физической силы, специальных средств и оружия за пределами территории государства регистрации регулируется межправительственными соглашениями государства регистрации с государством территориальной юрисдикции в случаях, когда заказчиком работ и услуг является указанное государство или его органы власти. В остальных случаях использование физической силы, специальных средств и оружия осуществляется в соответствии с законодательством государств территориальной юрисдикции и государства регистрации.
- Контроль и надзор за деятельностью ЧВОО осуществляется в соответствии с законодательством государства регистрации и государства территориальной юрисдикции, а также соответствующими международными соглашениями и договорами.
- За осуществление незаконной частной военно-охранной деятельности виновные несут ответственность в порядке, установленном законодательством государства регистрации, законодательством государств территориальной юрисдикции и международным правом.
Разработка указанного Модельного закона позволит установить правовую основу для осуществления частной военно-охранной деятельности, гарантии её законности, эффективной защиты интересов личности, общества и государства, как на территории государств-членов ОДКБ, так и за её пределами.
P.S. Выступление В.А. Ананьева, директора Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» на заседании Экспертно-консультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности.
19 апреля 2017 года