Государственная контрактная система появилась в 2014 г., заменив закон о госзаказе (94-ФЗ). Прежний закон критиковали за формализм, за то, что контролируется процедура закупки, а не результат, при оценке эффективности учитывается в первую очередь снижение цены. Новая система должна была по замыслу разработчиков позволить контролировать госзаказ от планирования до использования купленного товара или услуги, повысить конкуренцию и упростить доступ бизнеса к торгам.
Ясность и прозрачность не появились
Создать прозрачную систему закупок не удалось, признал год назад первый вице-премьер Игорь Шувалов. Нужно реформирование системы – ограничение видов закупок и числа электронных площадок, говорил он. Эти предложения были сформулированы, но законопроекты пока не прошли Госдуму.
Цели, стоявшие перед новым законом, не достигнуты, считает Ольга Анчишкина, эксперт ООН по публичным закупкам и бывший директор департамента Минэкономразвития (в 2011 г.). Контрактная система создавалась на новаторских принципах: уход от освоения бюджетных денег к целенаправленному рачительному обеспечению потребностей общества и государства с количественно и качественно измеряемыми результатами закупок, говорит она. Часть задач нашла отражение в законе: сквозной цикл закупок, планирование, нормирование, оценка результата. Но создатели закона не смогли уйти от тотального недоверия и жесткого контроля, в итоге закон о контрактной системе в разы повысил нагрузку на персонал заказчика, рутинные закупки проходят по несоразмерно сложным процедурам, нормы так сложны, что их приходится трактовать на свой страх и риск и даже контролирующие органы толкуют их по-разному, объясняет Анчишкина. Ответственность за результат и эффективность закупки не закреплена, добавляет она.
У контролирующих органов нет единой позиции, решения по одинаковым случаям могут быть противоположные, согласен чиновник регионального госзаказчика. Минэкономразвития не вносит ясности, его письма содержат оговорку, что они не наделены полномочиями, при этом количество составов в КоАПе по закупкам увеличилось более чем в 2 раза, говорит заказчик из Москвы.
Закон часто меняется, жалуется региональный заказчик. О какой эффективности может идти речь, если заказчики только и делают, что ходят на курсы по применению закона, соглашается заказчик из Москвы.
Минусы и плюсы законов
«Само принятие закона о контрактной системе, по моему глубокому убеждению, было серьезным откатом назад», – говорит отвечавший в 2005–2012 гг. в ФАС за реформу госзаказа Михаил Евраев (сейчас замминистра связи). Закон значительно понизил уровень конкуренции, увеличил расходование бюджетных средств и способствовал повышению коррупции, сократив использование электронных аукционов и сильно подняв на конкурсах значимость субъективных критериев, объясняет он.
Законодательство о контрактной системе – это большой шаг вперед в развитии системы закупок, не согласен директор департамента Минэкономразвития Максим Чемерисов. Ушли в прошлое возмущавшие общественное мнение закупки роскоши за государственный счет, все закупки заблаговременно планируются, ликвидирован рынок подложных банковских гарантий, открыта работа контрольных органов, замечает он: это очевидные улучшения, которые нельзя отрицать.
Закон о госзаказе (94-ФЗ) создал портал zakupki.gov.ru, благодаря которому появилась открытая информация и стал возможен общественный контроль, именно этот закон установил закрытый перечень требований к поставщикам и невозможность произвольно менять существенные условия контрактов, ввел процедуру электронных аукционов и критерии определения победителей на конкурсах, обязал требовать обеспечение заявки и контракта, ввел систему контроля в госзаказе и правила принятия решений, реестр недобросовестных поставщиков и отраслевые особенности при размещении госзаказа, перечисляет Евраев. По сравнению с этим пришедший на смену ему 44-й [закон] значимых улучшений не принес, а только осложнил жизнь заказчикам, которые теперь должны при несостоявшихся торгах проводить их заново, считает Евраев.
Реестр банковских гарантий действительно появился позже, но они были разработаны и предполагались к внедрению еще в 94-м законе, отмечает Евраев. Сейчас происходит постепенный возврат к нормам 94-го закона: например, закупку строительства вернули на электронные аукционы – это значит, что норма работала, просто тогда, когда ее убирали, влияние лоббистов было огромным, замечает он.
Предыдущий закон был о прорыве, а закон о контрактной системе, с одной стороны, потакает заказчикам, предоставляя широкий выбор процедур, с другой – накладывает непосильные обременения: непомерные штрафы, всеобщее обязательное платное обучение, говорит гендиректор Агентства госзакупок Татарстана Яков Геллер. В предыдущем законе было меньше глупой отчетности, считает закупщик из Москвы.
Действующий закон слишком мягкий по отношению к госзаказчику, а права предпринимателей недостаточно защищены, полагает заместитель руководителя ФАС Рачик Петросян, курирующий госзаказ. Много торгов проводится не в электронном, а в бумажном виде, что дает возможность манипулировать, заранее узнавать, например, предложения конкурентов, такие уловки в электронных аукционах исключены, объясняет он.
Критерии и ответственность
Неценовые критерии в конкурсах составляют 40%, а они могут быть субъективными или заточенными под конкретного поставщика, чтобы перебить его предложение, неаффилированному поставщику надо снижать цену более чем на 80%. На стадии исполнения контракта поставщик бесправен: заказчик может в любой момент в одностороннем порядке разорвать контракт и занести компанию в список недобросовестных поставщиков, замечает Петросян.
Отношения государства и участников рынка надо выравнивать, признает Чемерисов. Сделать это министерство предлагает, ужесточив наказание для государственной стороны, оно будет отстаивать выравнивание штрафов за нарушения условий контрактов заказчиками и поставщиками, рассказал Чемерисов.
Закон достиг поставленных целей, он более гибкий и удобный для поставщиков, поскольку позволяет учитывать отраслевую специфику, говорит общественный представитель АСИ в Москве Дмитрий Волков. И хорошо, что вес ценовых критериев в новом законе снизился, по некоторым закупкам, например проектирования, его можно было бы вообще убрать, потому что цена проекта в цене всей стройки в целом незначительная, а влияние на результат огромное, объясняет Волков.
Закон действительно более гибкий, удобно, что он подключил к процессу закупок финансового регулятора, что казначейство следит за тем, как выделяются деньги на закупки, говорит региональный заказчик.
С введением нового закона закупщики стали более организованными, считает гендиректор электронной торговой площадки госзаказа «Сбербанк-АСТ» Николай Андреев. Государство и бизнес внедряют электронные процедуры в повседневную деятельность в сфере государственных закупок. «Мы видим аукционы с реальной экономией бюджетных средств, – говорит он. – Но, к сожалению, появляются новые мошеннические схемы, к которым приспосабливаются мошенники разных уровней».
Ключом к успешности закона всегда будет его правильное применение, замечает зампред правления ВТБ Михаил Осеевский, бывший в 2012 г. замминистра экономического развития. В законе о контрактной системе взят правильный курс на электронизацию, его нужно поддерживать, поскольку это обеспечивает прозрачность для общественного контроля и доступность для всех участников рынка, говорит он.
Контрактная система не достигла своих целей, полагает и первый проректор НИУ ВШЭ Александр Шамрин. Институты содержательного контроля не заработали, эффективность госзакупок не оценивается и даже общественный контроль не дает ожидаемой эффективности, говорит он. Отчасти это объясняется тем, что институты контрактной системы пока не развернуты полностью.