Росгвардия, стремящаяся получить монополию на охрану объектов ТЭКа высокой опасности, планирует присоединить к себе ведомственную охрану Минэнерго — соответствующий проект указа президента РФ был опубликован 9 августа. О том, какой позиции придерживается Минэнерго в вопросе охраны отраслевых объектов, “Ъ” рассказала замглавы министерства Анастасия Бондаренко.
— Спор между нефтяными компаниями и Росгвардией о том, кто должен охранять объекты ТЭКа, обостряется. Расскажите, какую позицию занимает Минэнерго?
— На стадии реформирования закона о ведомственной охране «Роснефть», «Транснефть», «Газпром» как стратегические общества получили право на создание собственной ведомственной охраны. Ведомственные охранники наделены большим количеством полномочий, чем работники ЧОПа. Разрешение было в первую очередь связано с тем, что эти компании обладают самыми стратегическими активами. Во-первых, это те объекты, незаконное вмешательство в работу которых может привести к очень большим негативным последствиям как для населения, так и для экономики всей страны. Во-вторых, к ним относятся объекты, которые участвуют в производстве продукции для государственных нужд. Другие компании ТЭКа, как частные, так и государственные, правом создавать свои ведомственные охраны не наделены. Они могут привлекать для защиты своих объектов и охрану Росгвардии, и ведомственную охрану Минэнерго, и частные охранные организации. Президентом РФ такой подход был поддержан.
В настоящий момент ряд объектов ТЭКа подлежит категорированию по степени опасности, а в зависимости от категорий установлены требования по их защите. Чем выше категория, тем выше требования, выше расходы компаний. Минэнерго был разработан законопроект, который говорит буквально следующее: объекты трех стратегических обществ и их дочерних компаний охраняются собственными ведомственными охранами (это остается неизменным), все остальные объекты ТЭКа имеют право охранять все виды охранных структур, но к охране объектов высокой и средней категории опасности смогут быть допущены только те ЧОПы, которые будут соответствовать повышенным требованиям, установленным правительством. Такие дополнительные требования к ведомственным охранам устанавливаться не будут.
Законопроект согласовывался довольно долго, и в какой-то момент Росгвардия предложила, чтобы все объекты высокой категории могли охраняться исключительно силами Росгвардии или ведомственной охраны, в данном случае Минэнерго.
— Причем сама же Росгвардия и предоставляет лицензии на частную охранную деятельность…
— Да, это нюанс. Во-первых, предоставление лицензии, во-вторых, проведение проверок Росгвардией ЧОПов. Кстати, в последнее время претензии со стороны Росгвардии к тем ЧОПам, которые охраняют такие объекты, существенно выросли. Компании, не соглашаясь зачастую с такими претензиями, идут в суды.
— К объектам каких компаний предъявлялись претензии?
— Могу назвать, например, ЛУКОЙЛ. Впрочем, «Татнефть», «Сургутнефтегаз», НОВАТЭК, СИБУР, «Газпром нефть» и ряд других компаний выступают в поддержку нашего законопроекта. Они предоставили свои обоснования, которые содержат очень важный момент. Дело в том, что объекты ТЭКа, подлежащие охране, юридически все-таки объекты частной собственности. Хорошо охранять свое имущество — экономический интерес собственника. Например, у ЛУКОЙЛа есть компания «Луком-А», которая относится по закону к частным охранным структурам. За 26 лет своего функционирования была доказана ее эффективность: ни одного серьезного нарушения в работе объектов не допущено, наоборот, предотвращен ряд неблагоприятных ситуаций. Компания серьезно развивает это направление, сотрудники постоянно обучаются по программам повышения квалификации и переподготовки, причем и по техническим, и по технологическим аспектам охраняемых объектов (объекты добычи, объекты переработки, линейные, площадные — везде есть специфика). Идею разрушения сложившейся эффективной системы в компаниях ТЭКа мы не поддерживаем. Ведь в итоге это история про эффективность всего холдинга.
— Ужесточение квалификационных требований приведет к росту расходов со стороны компании?
— Компании и сейчас достаточно вкладываются в системы защиты своих объектов. Нам осталось проанализировать лучшие практики по защите объектов и предложить единые подходы к закреплению их в акте правительства. Но установление требований к ЧОПам относится к компетенции Росгвардии, поэтому она занимается сбором предложений. Мы свое видение в разрезе компаний ТЭКа, конечно, дадим.
— Как выглядит структура рынка охранных услуг в ТЭКе? Во сколько оценивается этот рынок?
— Оценить весь объем рынка охранных услуг довольно сложно. Объекты ТЭКа помимо ведомственной охраны Минэнерго, своих ведомственных охран и частных охранных организаций охраняются также подразделениями самой Росгвардии и подведомственным ей ФГУП «Охрана». У этого ФГУПа под физической защитой более 6,5 тыс. объектов по всей стране во всех отраслях (объектов ТЭКа из них около 100) и кратно больше — под техническими средствами охраны.
Еще есть перечень объектов, охраняемых исключительно войсками Росгвардии. К ним относятся 13 объектов «РусГидро», 199 нефтяных объектов в Чеченской Республике и шесть в Ингушетии, ряд крупных подстанций и, конечно, объекты энергомоста в Крым.
— Когда законопроект будет принят?
— В июле состоялся круглый стол в Госдуме, где наши предложения были поддержаны. Сам законопроект сейчас находится в правительстве, и по нему уже состоялся ряд совещаний у профильного заместителя председателя. Планируем его внести в осеннюю сессию, надеемся, что он будет принят в этом году. Важно, что предлагаемый подход был поддержан Совбезом РФ, ведь этот вопрос доходил и до президента. Кстати, в свое время законопроект был согласован и с самой Росгвардией, вот только спустя год после своего согласования она резко изменила свою позицию. Однако я уверена, что мы найдем с коллегами взаимопонимание. Надо сбалансировать решение между вопросами безопасности таких объектов и вопросами эффективности деятельности компаний ТЭКа, которым они принадлежат.
— Какую работу в рамках инвентаризации нефтяных месторождений сейчас проводит Минэнерго?
— Для стимулирования увеличения объемов добычи нефти и бюджетных поступлений мы проводим систематизацию месторождений и льгот по соответствующим критериям, а также продолжаем сбор информации от компаний. Доклад в правительство должны представить уже в октябре этого года, хотя, по некоторым оценкам, на обработку и анализ всей информации может уйти больше времени. Даже промежуточные итоги сейчас подводить преждевременно, особенно с учетом недавних изменений в налогообложении: в частности, в прошлом году — введения НДД, в этом году — обратного акциза на нефть.
— Какие категории месторождений выделены в «дорожной карте» по инвентаризации?
— В «дорожной карте» один блок посвящен месторождениям Западной Сибири, еще один — остальным месторождениям как на суше, так и на континентальном шельфе. И отдельно выделяются сухопутные месторождения в арктической зоне.
— Сейчас возобновилось обсуждение закона «О нефти», против которого всегда выступали нефтяные компании. В какой оно сейчас стадии?
— Нефтяная отрасль в данный момент урегулирована, но существует два подхода. Первый состоит в том, что отрасль может регулироваться рядом законов, второй — надо консолидировать в одном законе все нормы, которые относятся к нефтяной отрасли. В начале 2010-х годов Минэнерго разработало закон о госрегулировании добычи, переработки, транспортировки нефти и нефтепродуктов. Во время обсуждения были разногласия и с компаниями, и с ФОИВами. Альтернативная Минэнерго точка зрения заключалась в том, что большинство отношений уже урегулированы соответствующими нормативными актами. ФАС, например, в свое время разработала законопроект «О ценообразовании на рынках нефти и нефтепродуктов», который тоже не прошел из-за отсутствия предмета как такового. Ключевой вопрос: регулировать или не регулировать ценообразование, создавать рыночный механизм или управляемый государством. Ответ правительства был однозначный — это рыночные отношения. В 2017 году был внесен законопроект о магистральном трубопроводном транспорте, но это документ с более узким предметом. Большой круг отношений нефтяных и нефтеперерабатывающих компаний лежит во взаимоотношениях с компанией «Транснефть». Как транспортировать и диспетчерировать нефть, кому принадлежат трубопроводы, как их разделять на магистральные и промысловые? Как регулируются взаимоотношения и синхронизируются инвестпланы нефтекомпаний и «Транснефти»? Этот проект находится в правительстве, работа по нему пока приостановлена. Прошлый год ознаменовался скачком цен на нефтепродукты, правительство принимало оперативные решения по изменению налогового законодательства. После встречи Дмитрия Медведева с членами фракции КПРФ нам было дано поручение поработать над единым законом о госрегулировании отрасли, чем мы сейчас и занимаемся.
— Когда было поручение?
— В апреле 2019 года. Сейчас мы формируем концепцию законопроекта. После этой встречи, кстати, был внесен в Госдуму альтернативный законопроект о госрегулировании отрасли. По сути, это попытка ввести ценовое регулирование на тех рынках, которые у нас уже в достаточно длинном периоде времени являются рыночными. Правительство подготовило по нему отрицательное заключение, кроме того, этот законопроект в остальных вопросах носит по большей части декларативный характер. Поэтому Минэнерго продолжает работу над выполнением поручения председателя правительства. Вопрос в том, в каком разрезе нужен единый закон. По нашему мнению, его принятие целесообразно, но с учетом того, сколько исторических попыток предпринималось для его утверждения, надо понять, что является его предметом, какие необходимы акценты. Еще идет параллельный процесс, который обязательно надо учитывать. Он связан с целым блоком законодательства, за которое отвечает ФАС и Минэкономики (поправки к законам о естественных монополиях, о конкуренции, разработка единого закона о тарифном регулировании). Для отраслей ТЭКа здесь важнее ответы на вопросы: будет ли содержаться тарифное регулирование в отраслевых законах, или все-таки все должно быть упаковано в один закон, а самое главное — реформируем или фиксируем уже сложившуюся систему установления тарифов, которая для каждой отрасли крайне разнообразна. Поэтому, в каком виде быть единому закону о тарифах, это вопрос, над которым сейчас правительство работает.
В данный момент также формируются подходы к такому важному методу установления тарифов, как эталонные затраты. Что такое эталон затрат для каждого из видов деятельности? Возьмем, к примеру, затраты на прокладку трубы. То есть метр трубы в вечной мерзлоте проложить с учетом логистики, сезонности, расходов, оплаты труда персонала, тяжелых условий труда — одни затраты, в Черноземном районе с мягким климатом — совершенно другие. Отвечая на эти и другие вопросы об установлении тарифов, мы подходим и в целом к регулированию инвестиционной деятельности компаний, работающих в сферах естественных монополий.
— Правильно мы понимаем, что законопроект о нефти в значительной степени будет дублировать законопроект о трубопроводном транспорте и главным образом будет регулировать отношения «Транснефти» и нефтекомпаний? Поддерживает ли Минэнерго принцип «качай или плати» и инвестнадбавки к тарифам, которые в рамках него обсуждались?
— В документе, безусловно, будут предусмотрены положения о функционировании и развитии системы магистрального трубопроводного транспорта в сфере нефти и нефтепродуктов. В том виде, в котором они были предложены в законопроекте о магистральном трубопроводном транспорте, или в более усеченном — это еще вопрос будущего. В отношении принципа «качай или плати» особых разногласий не было в правительстве, и принцип в целом изначально поддерживался. Можно с высокой долей вероятности предположить, что он будет закреплен и в новом законопроекте.
— «Роснефть», например, была против этого принципа.
— Компании свои замечания предоставляли по этому пункту, но в итоге разногласия были преодолены. Потому что принцип в целом уже сложился, есть судебная практика. Была позиция, что это можно урегулировать на подзаконном уровне. Проанализировав ситуацию, Минэнерго готовило законопроект с учетом закрепления принципа на законодательном уровне. В отношении возврата инвестиций, должен ли он быть гарантирован — да, вопрос был очень спорный. По нему дискуссия приостановлена, пока правительство определяется с новым законом о тарифах.
— Когда будет подготовлена концепция законопроекта о нефти?
— Концепцию законопроекта и его рабочую версию мы надеемся обсуждать в самое ближайшее время с отраслью и с ФОИВами, а к концу года законопроект должен появиться.
— Как мы знаем, часто в отрасли возникают конфликты между «Роснефтью» и «Транснефтью». Например, пару лет назад обсуждалось изменение норматива технологических потерь, будет ли он все же изменен?
— Порядок его установления сейчас урегулирован. Поэтому живем пока в действующем регулировании.