С 1 июля вступят в силу новые положения законов «О контрактной системе» (44-ФЗ) и «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), радикально меняющие регулирование госзакупок, рынок которых оценивается в полтора бюджета РФ — 28 трлн рублей. Принятые в конце прошлого года поправки рынок ждал более трех лет. С переходом в конце 2016 года ответственности за систему госзаказа от Минэкономики к Минфину изменения все же были продавлены ведомством Антона Силуанова.
Поправки предусматривают перевод всех закупочных процедур, используемых при госзаказе, в электронный вид. Локомотивом изменений станет малый и средний бизнес — ужесточается регулирование закупок госкомпаний, который обязаны закупать минимум 15% всех закупок у мелких предпринимателей. Уже с 1 июля госкомпаниям придется перевести все закупки у малого бизнеса на контролируемые государством торговые площадки. Эта норма должна осложнить работу с «карманным» малым бизнесом. Счетная палата уже высказывала беспокойство, что малый бизнес используется как субподрядчик — в 2017 году на прямые закупки приходилось 38%.
Для всех участников системы электронизация закупок станет обязательной с 1 января 2019 года. Поправки вводят новые виды определения поставщиков, электронные процедуры подачи заявок и фиксацию независимым регистратором юридически значимых действий в рамках контрактной системы — сейчас только несколько крупных площадок являются операторами систем юридически значимого электронного документооборота. Значимые действия при закупках государства и госкомпаний у малого и среднего бизнеса должны будут протоколироваться в ЕИС. Таким образом, все закупки для прозрачности системы госзаказа предполагается «отслеживать» через Единую информационную систему за счет обмена данными между ней и электронными площадками. Некоторые площадки уже высказали недовольство, что Казначейство (отвечает за ЕИС) хочет перевести на себя все функции торгов и создать «супермонополию, замыкая на себя торги и требуя, чтобы информация обо всех поставщиках была выгружена в ЕИС». В Казначействе опасения площадок быстро развеяли, заявив, что «никакой идеи единой государственной торговой площадки в ЕИС не реализуется». Технологическим обеспечением системы по заказу казначейства занимается «дочка» «Ростеха» — компания «Ростех — Проектные технологии» (РТ-ПТ).
При прохождении поправок в Госдуме основные споры вызвал перечень исключений из под нового регулирования. Депутаты обнаружили, что разрешение госкомпаниям бесконтрольно закупаться у взаимозависимых поставщиков («взаимозависимые компании» с долей 25% плюс 1 акция) создает дыру в законе. Также парламентариям не понравилось исключение закупок зарубежными подразделениями госкомпаний товаров, работ и услуг местных поставщиков и схожих закупок при выполнении экспортных контрактов. Впрочем, несмотря на немногочисленные возражения, коррупциогенные, с точки зрения отдельных депутатов, поправки были приняты и убрать из закона вредные нормы шансов мало.
Трудности перехода
Заказчики и поставщики неоднократно жаловались на то, что не успеют подготовиться к масштабным изменениям. Многие из них уверены, что из-за множества трудностей коллапса на рынке не избежать. Для запуска реформы Минфин должен выпустить основную часть проектов подзаконных актов в мае. В соответствии с ними госкомпании должны откорректировать свои внутренние документы. Если заказчики этого сделать не успеют, то закупочные процедуры будут приостановлены. В госкомпаниях признают, что к намеченному сроку не успеют состыковать свои собственные закупочные системы с ЕИС и будут вынуждены вводить данные вручную. По их оценкам, переработка и утверждение положений о закупках и адаптация систем могут занять до двух месяцев и более, таким образом, лихорадить рынок будет как минимум до октября.
С новыми поправками появляется особый порядок финансового обеспечения заявок для ряда конкурсных процедур — предполагается размещение средств обеспечения на спецсчетах уполномоченных банков. Использование спецсчетов стало одной из самых спорных новаций, внедрение которых вызывает наиболее серьезные опасения. Сейчас электронные торговые площадки (ЭТП) самостоятельно занимаются размещением средств, поступивших от участников закупок в качестве обеспечения заявки. Источники BG ранее оценивали их совокупные доходы от этого в несколько миллиардов рублей в год, однако правительство решило исключить ЭТП из схемы для большей ее прозрачности. По данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС), банкам предстоит открыть 500 тыс. спецсчетов, что, как отмечают в ведомстве, «трудоемко». Участники рынка с этим согласны: банки не готовы открыть столь большое число счетов в короткий срок. Из 22 банков, которые могут получить статус уполномоченных, пока на регулярной основе с госзаказом работают только три из них.
Участники рынка в целом ставят под сомнения готовность самой ЕИС к работе по новым правилам. В госкомпаниях сомневаются, что система заработает в необходимом объеме, чтобы «реализовать электронную идею». Опрошенные BG участники рынка морально готовы к неизбежному сбою, тем более что многим уже приходилось в 2017 году работать в условиях полнейшего коллапса. После введения нового функционала ЕИС система просто не справилась с нагрузкой, и торги были приостановлены примерно на два месяца. Впрочем, заместитель руководителя Федерального казначейства Анна Катамадзе уже успела всех успокоить, заявив, что ЕИС будет готова к работе по новым правилам с 1 июля текущего года.
Несмотря на неизбежные трудности, никто уже не сомневается в твердом намерение Минфина реформу запустить вовремя. В министерстве уже не раз давали понять, что сдвигать сроки и смягчать условия реформы не намерены. «Закон есть закон. Мы выпустим всю нормативную базу в срок. В текущем году все это должно быть внедрено в полном объеме»,— безапелляционно заявил замглавы Минфина Алексей Лавров на форуме «Госзаказ-2018». Кроме того, замминистра сообщил о планах касательно каталога для госзакупок, в котором заказчики и поставщики смогут получить представление о характеристиках и цене продукции в одной товарной категории. За счет точности описания предмета закупки в каталоге Минфин намерен решить проблемный вопрос системы госзаказа: «Цена или качество?» За два года Минфин планирует внести в каталог 28 товарных категорий. Пока же в нем только две — медицинские изделия и лекарства, нефтепродукты.
Санкции разделили госзакупки
Один из самых обсуждаемых вопросов, в ответе на который сошлось много заинтересованных сторон,— собственно, на каких площадках будут проходить торги, в том числе и оборонный заказ. По проекту Минфина, для работы в новой системе электронные торговые площадки должны стать «универсальными» — то есть вместо нынешнего разделения на площадки для госзакупок и закупок госкомпаний должен быть составлен реестр ЭТП, уполномоченных одновременно размещать заказы государства и госкомпаний и продавать приватизируемые активы. С новой реформой для самих ЭТП, желающих работать в системе госзаказа, предъявляются новые требования — как технические (защита данных, бесперебойность работы), так и финансовые (для участия в отборе потребуется капитал в объеме не менее 20 млн рублей к 1 июля и не менее 100 млн с 1 января 2019 года), которые могут потянуть только крупные ЭТП, тем более что одно из условий Минфина — трехлетний опыт работы по организации торгов для нужд 44-ФЗ или 223-ФЗ. Крупные площадки отмечают, что эти требования Минфина практически списаны с них — по сути, они закрепляют действующие нормы их работы. Для площадок второго эшелона планку требований Минфин поднял слишком высоко — они уже призывали правительство смягчить требования к ним и сдвинуть сроки на полгода, но не были услышаны.
На фоне санкций чиновникам в систему госзаказа пришлось внести необходимые коррективы. Так, осенью 2017 года правительство разрешило заказчикам, закупки которых связаны с санкционными рисками, не публиковать данные о них в открытой части Единой информационной системы закупок. Из-за необходимости размещения гособоронзаказа и закрытых закупок госкомпаний и госкорпораций властям придется готовить еще один перечень «оборонных» площадок. Они также должны быть отобраны по отдельным, еще более жестким процедурам из-за норм защищенности торгов (с учетом режима гостайны). Оба перечня площадок должны быть подготовлены к 1 июля. Через госзакупки правительство намерено поддержать компании, попавшие под санкции: в специальный перечень планируется включить целевые закупки определенной продукции (электроэнергетика, автомобильная промышленность).