На открытии весенней сессии Госдумы 9 января спикер Вячеслав Володин заявил, что в портфеле нижней палаты остается 44 не отклоненные инициативы из прежних созывов. Большинство инициатив, которые годами не могут отклонить парламентарии, или которые в новых формулировках неоднократно вносятся в Госдуму, носят политический или гуманитарный характер.
Смертная казнь
- Автор инициативы: президент
- Название: О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ (в части отмены смертной казни); протокол №6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод
- Дата внесения: 6 августа 1999 года
- Статус инициативы: Президентский законопроект об отмене смертной казни расписан в профильный комитет, но до сих пор не рассмотрен в первом чтении, а протокол №6 не ратифицирован Госдумой
Первый президент России Борис Ельцин внес в Госдуму поправки, меняющие Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Из этих документов предлагалось исключить все упоминания смертной казни. Тогда же Ельцин внес в Госдуму на ратификацию протокол №6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (об отмене смертной казни), подписанной в Страсбурге 16 апреля 1997 года. В пресс-службе президента говорили, что «ратификация протокола подтвердит приверженность Российской Федерации принципам гуманизма, демократии и права, а также будет способствовать осуществлению установленных Конституцией РФ положений, касающихся защиты главного естественного права человека — права на жизнь».
Меры по недопущению применения высшей меры наказания предпринимались Кремлем и без принятия этого документа. 16 мая 1996 года Борис Ельцин подписал документ о поэтапном сокращении применения смертной казни: так было выполнено требование ПАСЕ, которая обязала Россию ввести мораторий на расстрелы со дня вступления в эту организацию. В 1997-м Конституционный суд (КС) обозначил, что смертная казнь использоваться в качестве меры наказаний не может, так как Россия уже подписала протокол №6, приняв на себя обязательства отменить этот вид уголовного наказания, хоть и не ратифицировала его.
В июне 1999 года, незадолго до внесения пакета поправок в уголовное законодательство, министр юстиции Павел Крашенинников заявил: «Президент и правительство уже определились в отношении смертной казни — она должна быть полностью отменена».
В последние годы целый ряд силовиков и политиков выступали за применение смертной казни или как минимум сохранение ее в уголовном законодательстве. «Я не призываю вернуть смертную казнь в порядке реализации, но мне кажется, что она должна присутствовать в нашем законодательстве»,— говорил депутатам в мае 2014 года глава Следственного комитета Александр Бастрыкин. Он с сожалением отмечал, что тема расстрела «у нас — табу» и говорил, что гипотетическая возможность применения высшей меры способна остановить потенциального преступника. Годом ранее «как простой гражданин» смертную казнь поддержал глава МВД Владимир Колокольцев.
Отвечая после заявления главы МВД на вопрос телеканала «Дождь», выступает ли нынешний президент Владимир Путин против смертной казни, его пресс-секретарь Дмитрий Песков сказал: «Скорее да».
Почему инициатива не получила поддержку:
В феврале 2002 года Госдума голосами 266 депутатов приняла обращение к президенту Владимиру Путину о преждевременности ратификации протокола №6. Документ внес депутат Госдумы от группы «Народный депутат» Аркадий Баскаев. «Недопустимо игнорировать в угоду внешнеполитическим интересам волю народа, который не приемлет отмену смертной казни»,— говорилось в тексте, который цитировали «РИА Новости». Против проекта постановления выступили 85 человек, в том числе 16 членов фракции «Яблоко», 26 — СПС и 36 представителей фракции «Единство» («Единая Россия»).
Увеличение президентского срока
- Автор инициативы: парламент Чечни
- Название законопроекта: о поправке к Конституции Российской Федерации «О сроках замещения должности президента Российской Федерации»
- Дата внесения: 18 мая 2018 года
- Статус инициативы: Направлена в комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству
10 мая 2018 года, вскоре после инаугурации избравшегося на четвертый срок президента Владимира Путина, Чеченский парламент единогласно принял решение о внесении в Госдуму законопроекта, предлагающего поправки в Конституцию в части срока президентских полномочий. Так, авторы документа предложили «увеличить количество сроков замещения должности президента Российской Федерации» с двух до трех сроков подряд. В пояснительной записке говорилось, что «на данном этапе развития страны» возникла необходимость сохранения «достигнутой социально-политической стабильности» и сохранения «преемственности государственной власти на фоне сложившейся сложной внешней политической обстановки».
Первым о необходимости таких изменений заговорил глава Чечни Рамзан Кадыров в апреле 2018 года, уже после избрания президента Путина на четвертый срок.
Тогда господин Кадыров заявлял, что у президента Владимира Путина «нет альтернативы», и, пока он «во здравии», россияне «не должны думать» о другом главе государства.
По его мнению, народ, Совет федерации, Госдума или другие государственные институты могли бы инициировать вопрос о проведении всенародного референдума о продлении президентских полномочий. «Если в интересах народа нужно, почему мы не можем внести изменения? Я вообще от себя скажу: мы не должны даже спрашивать у самого Путина!» — сказал Рамзан Кадыров.
В 2006 году чеченский парламент уже предлагал снять всяческие ограничения на количество сроков, на которые может избираться один человек, исключив из Конституции п. 3 ст. 81: «Одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков подряд». В пояснительной записке говорилось, что «процесс стабилизации обстановки в Чеченской Республике и восстановление экономики и социальной сферы должны быть завершены под руководством ныне действующего президента», а также отмечалось, что «в Чеченской Республике голосование по Конституции РФ фактически не проводилось». В 2011 году тот законопроект отклонили, хотя у правового управления Госдумы принципиальных замечаний не было.
Законопроект чеченского парламента появился в середине второго президентского срока Владимира Путина. Это заксобрание было не единственным, кто предлагал снять ограничения, которые не позволяют одному человеку занимать пост главы государства больше двух сроков подряд. В июне 2006 года губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко в одном из интервью выступила за третий президентский срок Владимира Путина, вскоре ее поддержал спикер питерского заксобрания Вадим Тюльпанов. В 2007-м движение «За Путина» попросили Владимира Путина оставаться «национальным лидером страны» и «активно влиять на внутреннюю и внешнюю политику страны» и после выборов.
Почему инициатива не получила поддержку:
11 мая 2018 года пресс-секретарь президента Дмитрий Песков сказал, что новое предложение парламента Чечни «не рассматривается» президентом России. «Это конституционный вопрос. В данном случае это не вопрос, который на повестке дня президента, и сам президент неоднократно говорил о своей позиции в отношении внесения изменений в Основной закон»,— сказал он. О том, что вопрос «не стоит в повестке», говорила и спикер Совета федерации Валентина Матвиенко.
Отзыв членов избиркомов
- Автор инициативы: президент
- Название законопроекта: О внесении изменений в ст. 22 и 29 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
- Дата внесения: 3 апреля 2012 года
- Статус инициативы: принята в первом чтении, ожидает поправок ко второму чтению
Под конец своего президентского срока Дмитрий Медведев внес в Госдуму проект, корректирующий нормы закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», посвященные формированию избирательных комиссий — начиная с уровня субъекта федерации и кончая участковыми избиркомами. По его предложению, политические партии должны были получить право отзывать членов избирательных комиссий и комиссий референдума, которых они выдвигали. Одновременно с представлением об отзыве партия представляла бы кандидатуру нового члена избиркома. Предполагалось, что для смены члена избиркома партия должна была указать «мотивированные представления об отзыве члена комиссии», а окончательное решение принималось бы непосредственно избиркомами. До начала кампании комиссии отводилось на это 30 дней, а после старта предвыборной гонки решение о замене члена комиссии должно было быть принято не позднее чем через 15 дней.
Законопроект был внесен после думских выборов 2011 года и президентских 2012-го, по итогам которых прокатилась волна крупных акций протеста.
Претензии к правилам работы избиркомов неоднократно возникали у оппозиционных партий, сталкивавшихся с тем, что их выдвиженец прекращал «защищать интересы партии».
Добиться отзыва членов избиркома оппозиция не могла. Поэтому инициатива Дмитрия Медведева вызвала у нее позитивные отклики. «Мы аплодируем стоя этой инициативе»,— говорил тогдашний первый зампред думской фракции ЛДПР Владимир Овсянников. Партия, объяснял он, «направляет человека, а он принимает совсем не партийную сторону либо под давлением, шантажом либо под воздействием подкупа».
Президентский законопроект был поддержан Белым домом. «Изменение позволит создать механизм ответственности членов избирательных комиссий перед выдвинувшими их политическими партиями в случае выявления фактов, свидетельствующих о недобросовестном отношении членов избирательных комиссий к исполнению своих обязанностей»,— говорится в отзыве от 16 мая 2012 года, подписанном и. о. первого вице-премьера Виктором Зубковым. 23 мая законопроект был принят в первом чтении 445 голосами.
Аналогичная инициатива, внесенная депутатами «Справедливой России», одобрения Госдумы не получила. Во время рассмотрения законопроекта в первом чтении 13 октября 2015 года депутат Андрей Руденко напомнил: «Мы 23 мая 2012 года рассматривали законопроект 47830–6, внесенный в то время еще президентом Медведевым Дмитрием Анатольевичем. Я бы просил бы все-таки посмотреть внимательно заключение комитета по данному законопроекту и выступления всех фракций. Тогда мы очень дружно поддержали этот законопроект. Что гласил этот законопроект? Просто-напросто то же самое, те нормы, которые мы сейчас с вами трактуем, отзыв члена комиссии с решающим голосом. Почему этот законопроект, внесенный тогда еще президентом Медведевым, лежит у нас на полке?».
Ответа он не получил, а законопроект справороссов был отклонен.
Второе чтение законопроекта Дмитрия Медведева было отложено на неопределенный срок вместе с рядом других инициатив, например, с законопроектом «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот». С начала работы седьмого созыва инициатива лежит без движения.
Почему инициатива не получила поддержку:
В Госдуме не объясняли, почему инициатива Дмитрия Медведева об отзыве членов избиркомов не прошла процедуру второго чтения.
В отзыве правительства на инициативу справороссов (его подписывал Сергей Приходько, работая вице-премьером в правительстве Медведева) чиновники сослались на мнение Конституционного суда, исходя из которого «не допускается отзыв члена избирательной комиссии с правом решающего голоса по инициативе субъекта, предложившего его кандидатуру в состав комиссии». Отсутствие же в проекте перечня оснований для отзыва «может привести к нарушению прав указанных членов избирательных комиссий и не исключает наличия коррупциогенного фактора».
«В заключении вы найдете ссылку на п. 3 ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, ратифицированный, подчёркиваю это, РФ в 2003 году, где предусмотрено, что порядок и сроки досрочного прекращения полномочий членов избирательного органа, комиссии по основаниям, предусмотренным в законе, не должны препятствовать осуществлению избирательным органом возложенных на него полномочий»,— говорил на заседании Госдумы в октябре 2015 года глава комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин.
«Закон о законах»
- Автор инициативы: президент
- Название законопроекта: «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»
- Дата внесения: 23 января 1997 года
- Статус инициативы: Принята в первом чтении, подготовлена ко второму чтению
С предложением принять так называемый «закон о законах» выступил в 1997 году Борис Ельцин. Этот законодательный акт должен был определить порядок «внесения, принятия, изменения, приостановления и прекращения действия федеральных конституционных законов и федеральных законов», а также зафиксировать, что нарушение процедуры служит основанием для признания законов недействительными. Главу государства на тот момент не устраивало, что порядок принятия законов регулируется на уровне регламента палат Федерального собрания, не вполне подконтрольного Кремлю. В пояснительной записке к инициативе президента Ельцина говорилось, что нормы Конституции о законотворчестве «в силу их общего характера не всегда однозначно понимаются участниками законодательного процесса, что уже неоднократно приводило к правовым коллизиям». К первому чтению законопроект подготовили за десять месяцев.
В октябре 1997 года полпред президента в Госдуме Александр Котенков разъяснял депутатам второго созыва, что спустя четыре года после принятия Конституции РФ «для упорядочения законодательной деятельности начиная с этапа планирования и внесения законодательных инициатив субъектами права законодательной инициативы и до вступления в силу принятых законов» нужно установить четкие правила, обязательные «для всех участников законодательного процесса». Одних субъектов законодательной инициативы (президент, правительство, депутаты, сенаторы, регионы, суды) «свыше 700», напомнил полпред. Как отмечала Елена Мизулина («Яблоко»), содокладчик от комитета по законодательству, рекомендовавшего одобрить проект, инициатива «практически узаконивает ту процедуру, которая у нас сложилась по принятию федеральных конституционных и федеральных законов». На вопрос депутатов о том, как закон будет «увязываться с регламентом», госпожа Мизулина ответила, что уже проработанный на тот момент вариант регламента учитывает «в том числе и возможную процедуру принятия законов». Были в проекте и нововведения — закреплены сроки, в который Госдума рассматривает законопроекты между первым и вторым чтением.
Некоторые нормы из президентского проекта профильному комитету не нравились, например, возможность возврата законопроекта сразу в первое чтение (поправки к инициативам обсуждаются во втором) или отзыва «даже из третьего чтения».
Были и более значимые замечания: так, по словам Елены Мизулиной, требовалось четко определить, «как должно оформляться заключение правительства, при наличии каких оснований мы должны иметь заключение правительства» и «что непредставление правительством заключения в установленный Государственной думой срок не является основанием для признания процедуры принятия закона» нарушенной. Депутат-аграрий Андриан Пузановский негодовал, утверждая, что требование проекта о необходимости заключения правительства на инициативы парламентариев «выступает как определенная ограничительная практика, отсутствие заключения можно рассматривать как вето, наложенное на право законодательной инициативы». На это господин Котенков ответил: «Дело в том, что действительно право законодательной инициативы не является абсолютным».
Законопроект Бориса Ельцина был одобрен в первом чтении голосами 318 депутатов. В думском архиве осталась переписка аппарата комитета по законотворчеству с правовым управлением нижней палаты, в которой правовики указывали на изменения в законодательстве и правовой практике, на которую нужно ориентироваться при корректировке инициативы (1999 год). К 2003-му законопроект был доработан, но решения обсуждать его на заседании палаты его не было. Начальник правового управления Григорий Ивлиев написал в заключении, что проект «существенно изменен по сравнению с текстом, который был внесен президентом в Госдуму»: «Изменена концепция: законопроект, подготовленный ко второму чтению, устанавливает уже не только порядок принятия законов, но и порядок взаимодействия Госдумы с субъектами права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе, что необоснованно расширяет рамки законопроекта, обозначенные в его названии, и кроме того вторгается в сферу полномочий органов государственной власти».
«Закон о законах» вспомнили сразу после избрания Госдумы седьмого созыва в 2016 году. В декабре совет Думы создал рабочую группу по разработке критериев повышения качества законопроектов. Тогдашний координатор фракции КПРФ Сергей Решульский говорил РБК, что законопроект Ельцина «конечно, устарел», но можно создать на его базе другой документ, который повысит качество работы парламента. Первый зампред фракции «Единая Россия» Андрей Исаев говорил, что можно поддержать «законопроект об основах законодательной деятельности», «если поправок в регламент (регулирующих новые правила работы над инициативами.— “Ъ”) будет недостаточно». Тогда в Госдуме сказали, что начали готовить почву для президентского законопроекта.
Почему инициатива не получила поддержку:
Выяснилось, что еще в 2010 году полпред президента Гарри Минх писал письмо об утрате законопроектом Бориса Ельцина «актуальности и об отсутствии целесообразности в его подготовке к рассмотрению во втором чтении». Это указал в заключении на проект в июне 2017 года председатель комитета по законодательству Павел Крашенинников. Политически принятие закона также было названо нецелесообразным. Проект первого президента РФ «преследовал целью в условиях значительных политических разногласий в обществе и, соответственно, в Государственной думе, исключить возможности нарушений в правовой процедуре рассмотрения и принятия федеральных законов», написал в своем заключении господин Крашенинников. «Опыт принятия законов показал, что регламент ГД является достаточной мерой для соблюдения всех необходимых процедур. Депутаты ГД шести созывов продемонстрировали способность осуществлять совместную эффективную законодательную деятельность, несмотря на широкий спектр политических взглядов»,— отметил он.
Конституционная реформа
- Автор инициативы: депутат КПРФ
- Название: «О Конституционном собрании Российской Федерации (о порядке созыва и деятельности Конституционного собрания)»
- Дата внесения: 5 мая 2018 года
- Статус инициативы: Идет подготовка к первому чтению комитетом по законодательству и госстроительству
Конституционное собрание упоминается в Основном законе, и только оно может изменить первые две его главы (закрепляющие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина), а также гл. 9 (о конституционных поправках и пересмотре Конституции). Процедура запускается в том случае, если предложение о пересмотре этих положений должны поддержать три пятых числа членов Совета федерации и депутатов Госдумы. Конституционное собрание наделено полномочиями либо подтвердить неизменность Основного закона, либо разработать проект новой Конституции. Начиная со второго созыва, проекты законов о Конституционном собрании в Госдуму вносили восемь раз. Ни один из них не был одобрен депутатами даже в первом чтении, что означало бы концептуальную поддержку инициативы.
Последний проект, зависший в Госдуме, был подготовлен депутатом КПРФ кинорежиссером Владимиром Бортко. «Меня не устраивают некоторые положения преамбулы действующей Конституции, а также статья, по которой российские законы не должны противоречить международным договорам»,— пояснял “Ъ” Владимир Бортко. Он не исключал, что в случае созыва Конституционного собрания многие статьи действующей версии Основного закона будут изменены: «Конституция наша сыграла положительную роль, но она уже не отвечает нескольким вопросам жизни и существования»,— уверен депутат от КПРФ. Первую версию своей инициативы он внес в ноябре 2017 года, но вынужден был перевносить ее в 2018 году из-за того, что к первому варианту законопроекта не получил официальное заключение правительства.
Белый дом коммуниста не поддержал. По его версии, предложение в случае реализации может привести к «не предусмотренной Конституцией РФ фактической передаче Федеральному собранию права принятия новой Конституции РФ», поскольку в Конституционном собрании его представители по проекту будут занимать две трети мест. Президентские представители должны обладать юридическим образованием. Это требование «необоснованно сужает круг представителей гражданского общества до юридического сообщества», следует из заключения правительства. Владимир Бортко указывал, что за основу брал законопроект, внесенный еще в 1997 году лидер КПРФ Геннадий Зюганов с группой однопартийцев. Коммунисты первыми попытались подготовить инициативу «О Конституционном собрании», но это закончилось отзывом законопроекта авторами спустя три года.
То, что такой закон будет приниматься лишь при необходимости внесения конкретных изменений в Конституцию, стало ясно в 2012 году, когда была реанимирована дискуссия вокруг двух других инициатив. Соавтором одной из них в 2000 году были зампред фракции ОВР Вячеслав Володин и глава комитета по госстроительству коммунист Анатолий Лукьянов, другой — депутат-«яблочник» Сергей Ковалев. Законопроекты 12 лет пролежали под сукном, а дискуссия была поддержана на высшем уровне, хоть и без конкретных указаний. В марте 2012 года президент Дмитрий Медведев по итогам общения с руководителями незарегистрированных партий поручил своей администрации подготовить проект федерального конституционного закона «О Конституционном собрании». Об итогах этой работы не сообщалось. Однако в Госдуме вспомнили про сохранившиеся с прошлых созывов законопроекты и отклонили, рассмотрев в первом чтении.
Почему инициатива не получила поддержку:
Представляя в сентябре 2012 года доклад по одному из законопроектов 2000 года, глава думского комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин подчеркивал, что «такого рода закон — о Конституционном собрании — должен приниматься только в том случае, когда действительно необходимо формировать конкретное Конституционное собрание, когда возникает реальная необходимость формирования этого уважаемого образования в случае принятия решения по пересмотру гл. 1, 2 и 9 Конституции, что, собственно говоря, ведет к изменению фундаментальнейших принципов Конституции Российской Федерации, главы, касающейся прав и свобод человека и гражданина, и главы, которая касается изменения Конституции Российской Федерации». Проекты отклонялись в первом чтении без обсуждения (такая процедура возможна по регламенту Госдумы). В декабре 2015 года нижняя палата более оперативно отклонила еще один схожий законопроект, внесенный депутатом-единороссом Евгением Федоровым, известным своими экстравагантными предложениями. Зампред комитета по конституционному законодательству Дмитрий Вяткин на заседании нижней палаты подчеркивал, что Конституция «ответила уже не на один вызов эпохи и не в ручном управлении»: «Принятие закона “О Конституционном собрании…” фактически запускает процесс изменения Конституции».
Максим Иванов, Лада Шамардина