Вслед за стартом реформы контроля и надзора Минэкономики запускает другую, логически связанную с ней масштабную реформу — разрешительной деятельности. Ведомство разработало законопроект, в котором предлагает закрепить исчерпывающий перечень из почти 440 видов деятельности, требующих разрешений, запретив требовать их во всех остальных случаях. До сих пор разрешительные режимы в РФ действуют разрозненно и регулируются хаотично — по экспертным оценкам, их насчитывается около 540, и часть из них не имеет правовой базы или осуществляется незаконно. Впрочем, опрошенные “Ъ” эксперты говорят, что влияние документа на запретительную активность государства во многом будет зависеть от подзаконных актов.
Минэкономики разработало проект рамочного закона «Об основах разрешительной деятельности». Документ устанавливает общие правила — от самого понятия такой деятельности до сроков предоставления разрешений, причин отказа и порядка его обжалования. Основанием для разработки документа стало поручение Владимира Путина от 6 января 2017 года №пр-31 (документ не опубликован Кремлем, но разослан губернаторам). Президент поручил им и правительству провести «инвентаризацию действующих в РФ разрешительных режимов (лицензирования, аккредитации, аттестации, предоставления разрешений, согласований и иных)» и «обеспечить утверждение административных регламентов, определяющих порядок исполнения разрешительных режимов» вплоть до регионов и муниципалитетов «на основе лучших региональных практик». Отдельный пункт президентского поручения предусматривал и разработку Минэкономики профильного базового законопроекта.
Чего нельзя без спроса
Минэкономики предлагает ввести исчерпывающий перечень из 438 объектов разрешительной деятельности, начиная эксплуатацией ядерных объектов и заканчивая работой частного охранника. Как пояснил “Ъ” замглавы ведомства Савва Шипов, они систематизированы для последующей оптимизации количества и правового статуса. Разрешительная деятельность в отношении объектов, не указанных в этом перечне, не допускается. Прописаны в документе и отдельные исключения: разрешения не нужны, в частности, в сфере техрегулирования, приватизации, регистрации юрлиц и кадастровой деятельности.
Отдельное приложение №2 к проекту, как следует из текста, должно включать перечень видов деятельности, для которых будет действовать уведомительный порядок. Однако этот документ пока не опубликован: как поясняют в ведомстве, учитывая его значимость, приложение «потребовало дополнительного обсуждения» и будет представлено «в ближайшее время». При этом, в отличие от всего закона, на вступление которого в силу в ведомстве рассчитывают с 2020 года, перечень того, что заведомо не требует разрешения, предполагается ввести в действие на год раньше — в 2019-м.
Чтобы порядок был
Отметим, что в проекте Минэкономики упоминаются виды не только экономической, но политической, общественной и миграционной деятельности. В частности, разрешения будут необходимы для деятельности СМИ, саморегулируемых организаций (СРО, сейчас регистрируются как юрлица, вносятся в госреестры, но разрешений не получают), иностранных наблюдателей на выборах (сейчас по законодательству о выборах они предъявляют на избирательных участках приглашения ЦИКа), иностранных религиозных организаций и НКО, распространения зарубежных изданий. Также под действие закона подпадут теле- и радиовещание, образовательная и медицинская деятельность, общественный контроль при проведении государственной итоговой аттестации и олимпиад школьников и экспертизы и социальные исследования, включая оценки зрительской телеаудитории. Отметим, впрочем, что наибольший политический резонанс до сих пор вызывает порядок проведения публичных акций и митингов — власти де-факто трактуют их регулирование как разрешительное, нередко отказывая заявителям, хотя формально для проведения таких мероприятий и сейчас достаточно уведомления.
Проект, признает министерство, «содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством обязанности, запреты и ограничения или способствующие их установлению, а также приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством расходов физических и юридических лиц». Однако в Минэкономики настаивают: целью документа является «не регулирование политических видов деятельности, а установление базовой рамки для уже существующих видов разрешительных документов».
«Совет по правам человека изучит этот проект и в случае необходимости подготовит экспертное заключение»,— сказал “Ъ” глава совета Михаил Федотов.
Попробуй отними
В частности, в проект включили «базовые гарантии для соискателей и обладателей разрешений, которые должны учитываться в разрешительной деятельности — к ним отнесены случаи, когда обязателен судебный механизм аннулирования разрешения»,— поясняют в ведомстве. «Базовыми гарантиями» в ведомстве называют принцип толкования сомнений в пользу заявителя и прямой (хотя и не расшифрованный) запрет формального применения закона. Также «в случае пропуска срока принятия решения в рамках разрешительной процедуры решение считается принятым в соответствии с запросом соискателя»,— отмечают в ведомстве.
Отзыв же разрешения без суда проект допускает по трем видам оснований: из-за «нарушений, повлекших причинение вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства», неустранения нарушения за время приостановления разрешения и «воспрепятствования законной деятельности должностного лица разрешительного органа» при разрешительном контроле.
Проект предусматривает применение, как и в реформе госконтроля, риск-ориентированного подхода и информационных технологий. «Например, предлагается закрепить приоритет таких форм предоставления разрешения, как запись в реестре, и представление их в форме электронного документа»,— говорит Савва Шипов, добавляя, что это позволит «создать сквозную систему учета выданных на всех уровнях власти разрешений».
Реформа к реформе
Порученная президентом инвентаризация разрешительной активности властей выявила отсутствие единого «легального определения понятия “разрешение”» — в большинстве случаев объединяется с понятием «лицензия» — и их реестра, что затрудняет «понимание степени и широты административной нагрузки на бизнес и граждан», отмечает Минэкономики. Выдачей разрешений сейчас занимаются даже подведомственные органам власти организации, преимущественно в бумажной форме и без регламентов — или на основании подзаконных актов СССР. Несмотря на административную реформу 2003–2013 годов, в области разрешительной деятельности сохраняется «проблема фрагментарности законодательного регулирования».
В целом законопроект ведомства можно назвать логическим продолжением реформы контрольно-надзорной деятельности. Как пояснил “Ъ” курирующий ее министр по вопросам «Открытого правительства» Михаил Абызов, при проработке закона о госконтроле возникла «развилка» — включать ли в его формулу разрешительные полномочия, которые, по сути, «тот же самый надзор, только на этапе входа на рынок». Проект о госконтроле получился сложным (ожидается, что его примут до конца года), поэтому «было решено не утяжелять его». «Сейчас установка при разработке закона о разрешительной деятельности — рационально пересмотреть уровни и порядок работы системы таким же образом, как мы сделали это при разработке законопроекта о госконтроле»,— говорит он.
Причины, по которым Минэкономики вообще взялось за написание нового закона, иллюстрирует доклад «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в РФ», подготовленный министерством совместно с Высшей школой экономики и РСПП. Исследователи насчитали в РФ 102 разрешительных режима, которые можно отнести к лицензированию, хотя формально лицензии должны получать лишь 66. Исчерпывающие перечни разрешительных режимов других типов и вовсе нормативно не закреплены. Всего выявлен 541 вид разрешительной деятельности — это в два с половиной раза больше, чем видов госконтроля: 28 разрешительных режимов действуют фактически незаконно, для 54 отсутствует надлежащее регулирование, а порядок 240 режимов установлен только ведомственными документами.
Замдиректора Института государственного и муниципального управления Высшей школы экономики Сергей Плаксин подтверждает, что законопроект жизненно необходим — есть огромное количество видов разрешительной деятельности, которое регулируется хаотично. «Если лицензирование регулируется законом, то такие виды разрешительной деятельности, как государственная сертификация, аккредитация, выдача разовых разрешений, экспертиза, реализуются сами по себе. Бывают даже моменты, когда формально деятельность не является разрешительной (например, внесение в реестр), а фактически она получается именно такой — без нее невозможны дальнейшие действия в той или иной сфере»,— говорит он.
Пустышка или дубинка
Опрошенные “Ъ” юристы прогнозируют, что закон в итоге может оказаться «пустышкой или дубиной». «Это целый кодекс, но всю конкретику спустили на уровень подзаконных положений. Обойдены вопросы о том, какими будут поборы за разрешения. Уведомительному порядку, в отличие от разрешительного, уделено очень мало внимания. Важно, что вступит в силу закон уже после выборов президента, до этого будоражить не будут»,— говорит глава аналитической службы юрфирмы «Инфралекс» Ольга Плешанова. Она считает нелогичным распространять новый закон на «огромное количество видов деятельности, которые сейчас либо лицензируются (как финансовая деятельность), либо осуществляются по спецразрешениям (транспорт, водные, авиаперевозки) или относятся к госмонополии (космос)». «Если бы в законопроекте был выделен перечень видов деятельности, которые сейчас не лицензируются и не регистрируются, но требуют разрешений, и тех, которые в будущем планируется поставить под контроль государства — например, распространение зарубежной печатной периодики, сразу было бы заметно, как ужесточается госрегулирование и как меняется Россия с точки зрения Doing Business (ежегодный рейтинг Всемирного банка.— “Ъ”)»,— говорит госпожа Плешанова.
«Дальнейшее усложнение получения лицензий и облегчение порядка их отзыва — это наиболее явная основа для неприкрытой коррупции в среднем звене исполнительной власти, просто клондайк для них — дави и угрожай»,— комментирует законопроект член президентского Совета по правам человека, профессор Высшей школы экономики Илья Шаблинский. «Попытки регламентировать еще и уведомительный порядок оборачиваются тем, что он фактически превращается в разрешительный»,— говорит он. Эксперт также не исключил, что внесение наблюдателей на выборах в закон о разрешительной деятельности означает, что им придется получать дополнительное разрешение.
«Законопроект вступает в противоречие с законом “О лицензировании…”, где уже содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, требующих получение разрешения (лицензии), позволяя органам исполнительной власти вводить дополнительные ограничения для ведения бизнеса практически бесконтрольно и без участия органов законодательной власти»,— считает адвокат Александр Гуканов, представляющий интересы предприятий по вопросам гособоронзаказа и внешнеторгового регулирования предметов военной и гражданской промышленности. Впрочем, отмечает он, поскольку в РФ много областей деятельности, где установлены разрешительные правила, проект позволит хоть как-то систематизировать данные процессы и вести их учет.
Доцент кафедры финансового менеджмента РЭУ им. Плеханова Владимир Колмаков отмечает, что «формализация процедуры на уровне закона оставляет меньше пространства для вольных трактовок буквы закона властями». По словам же доцента кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ Натальи Свечниковой, в проекте «прослеживается желание законодателя применить принцип “соперничества” правовых режимов с помощью периодической оценки целесообразности использования разрешительной деятельности в отдельных сферах».
«Проект направлен на снижение коррупции на низовом и среднем уровне. Закон тщательно прописан с целью затруднить его обход, и это может вызвать сопротивление и многочисленные просьбы об отсрочке его вступления в силу»,— прогнозирует вице-президент Федерального союза адвокатов Сергей Попов. Он отметил пункт 6 статьи 10 законопроекта о запрете превышения госорганами установленных сроков. «А что, без этого пункта их можно нарушать? Лучше было бы написать, что такое превышение влечет установленную федеральным законом ответственность (необязательно административную, неплохо и материальную). А еще лучше — и соответствующий законопроект внести»,— считает адвокат.
«Речь о новых разрешениях не идет, наоборот, хотят упорядочить процедурные действия в рамках закона, а не приказами ведомств, которые меняют их как хотят»,— заверил “Ъ” знакомый с проектом федеральный чиновник. При этом в описании законопроекта «риск увеличения административного давления» оценивается как «средний», требующий «постоянного мониторинга результативности и эффективности деятельности разрешительных органов».
В Минэкономики сообщили, что законопроект направлен на согласование в федеральные органы исполнительной власти, регионы и Генпрокуратуру. В Банке России “Ъ” заявили, что к ним проект не поступал. В Минстрое “Ъ” рассказали, что уже согласовали законопроект.
Евгения Крючкова; Анна Пушкарская, Санкт-Петербург; Олег Сапожков, Коммерсантъ