Проект Федерального закона «О частной охранной деятельности» — выступление В.И.Шестакова на Международном конгрессе промышленников и предпринимателей

 

 

 

Шестаков Валерий Иннокентьевич, руководитель Научного совета Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития»

 

 

 

 

 

 

 

 

Вашему вниманию предлагаем выступление Валерия Иннокентьевича по проекту Федерального закона «О частной охранной деятельности» на Международном конгрессе промышленников и предпринимателей, 6 февраля 2017 года.

Уважаемые коллеги,

Вашему вниманию предлагается проект Федерального закона «О частной охранной деятельности», подготовленный Независимым научным Фондом «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» (далее – ННФ «ИБР»). Это своего рода юбилейный подарок к 25-летию законодательного закрепления частной охранной деятельности. В течение более двадцати лет охранное сообщество выступало с предложением о необходимости разработки отдельного закона о частной охранной деятельности. Наконец, эти предложения стали реальностью и материализованы в конкретном нормативном правовом акте. Поэтому предметом обсуждения сегодняшней встречи будет проект указанного Федерального закона. Надеемся на глубокий анализ его норм и положений, объективную оценку законопроекта в целом. Вынося на обсуждение данный законопроект, исходим из того, что идеальных законов в природе не существует. Не считаем исключением и предлагаемый законопроект. Более того, в законопроект сознательно не было включено ряд положений, которые на сегодняшний день являются заведомо не проходными. Включение их сделает непроходным весь закон. В то же время в него по максимуму включены те нормы и положения, которые имеют реальную возможность быть принятыми. Уверенность в этом обусловлена объективными факторами. Основу данного законопроекта составляет подготовленный нами и одобренный в ноябре 2016 года МПА СНГ проект Модельного закона о частной охранной деятельности. Он активно обсуждался охранным сообществом России, парламентами государств-участников СНГ, был одобрен с учетом высказанных замечаний и предложений, в том числе и Российской Федерацией в лице Федерального собрания. В ноябре 2016 года Модельный закон был одобрен постановлением МПА СНГ. В марте 2017 года планируется его принятие МПА СНГ.

Пользуясь случаем, хотел бы высказать признательность всем, кто, несмотря на занятость, нашел возможность внимательно ознакомиться с законопроектом, прийти на сегодняшнее его обсуждение и высказать свое отношение к нему, а также дать свои предложения и замечания.

Цель обсуждения законопроекта – получить квалифицированную экспертную оценку по концептуальным и иным его положениям, обобщить высказанные замечания и предложения и учесть их при дальнейшей работе над законопроектом.

Как одному из разработчиков данного законопроекта мне хотелось бы дать пояснения и разъяснения по ряду его норм и принципиальных положений, что позволит понять их смысл и назначение, исключить отдельные вопросы.

Законопроект подготовлен ННФ «ИБР», президентом которого является А.А. Перцев, директором – В.А. Ананьев.

Законопроект является результатом многолетней работы. Идея о подготовке отдельного закона о частной охранной деятельности появилась ещё в конце девяностых годов прошлого столетия. В последующие годы предпринималось ряд попыток по её реализации. Однако все они не увенчались успехов. В настоящее время появилось ряд объективных и субъективных предпосылок для этого. В теории дано научное обоснование необходимости в отдельном законе, указанным ННФ «ИБР» разработаны и одобрены Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ проекты отдельных Модельных законов о частной охранной и частной детективной деятельности. По пути отдельного правового регулирования частной охраны и сыска идет зарубежная практика. В целом ряде государств такие законы уже приняты, в других — идет подготовка таких законов. Все чаще о необходимости разработки отдельных указанных законов высказываются и депутаты Государственной Думы РФ.

Разработке законопроекта предшествовала подготовка Концепции развития охранного законодательства, в которой дано научное обоснование целесообразности разделения действующего Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на два самостоятельных закона.

Законопроект подготовлен на основе анализа практики частных охранных организаций, научных исследований, зарубежного опыта. Кроме того, были проведены консультации с ведущими российскими специалистами в этой сфере.

Законопроект базируется на следующих основных принципиальных положениях:

право выбора субъекта охраны должно принадлежать собственнику;

частная охранная деятельность является предпринимательской деятельностью со всеми вытекающими из этого факта правовыми последствиями;

контролирующие и надзирающие за охранной деятельностью органы не должны вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов;

оказание частными охранными организациями содействия правоохранительным органам в решении стоящих перед ними задач должно быть их правом, а не обязанностью, и осуществляться в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации;

государство с рыночной экономикой должно создавать благоприятные условия для развития цивилизованного рынка охранных услуг, способствовать добросовестной конкуренции, выходу на международные рынки;

охранная деятельность представляет собой цельное, взаимосвязанное и взаимообусловленное с другими видами охраны явление;

охранная деятельность является самостоятельным субъектом негосударственной системы обеспечения национальной безопасности;

законодательство в сфере охраны должно быть направлено на обеспечение конституционного положения о равной защите всех форм собственности.

Подготовка отдельного закона, регламентирующего частную охранную деятельность, обусловлена не только соображениями формального характера (разделение общего закона на два самостоятельных), но и необходимостью существенного, принципиального изменения его содержания. Потребность в этом обусловлена тем, что действующий Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» к настоящему времени в значительной мере устарел и вследствие этого не отвечает потребностям современной практики, поскольку отражает реалии характерные для того времени, когда охранная деятельность находилась в стадии становления. Наличие в Законе нечетких формулировок и положений затрудняет их понимание, допускает двоякое толкование, что в итоге создает серьезные затруднения в его применении на практике. Кроме того, с момента его принятия существенно изменилось законодательство, составляющее правовую основу охранной деятельности.

Предпринимаемые в последние годы попытки исправить сложившееся положение путем внесения отдельных изменений в указанный Закон не только не решили проблему, но и породили новые, привнесли в него дополнительные противоречия и несогласованности между внесенными и существующими нормами. Все это создает серьезные трудности в правоприменительной практике, существенно ограничивает права и законные интересы субъектов рынка охранных услуг.

Основными целями разработки законопроекта являются:

обеспечение единой государственной политики в сфере частной охранной деятельности;

разграничение двух самостоятельных, различных по своему содержанию, предпринимательских видов деятельностей;

создания условий для развития частной охраны;

дальнейшее совершенствование законодательства в сфере охраны;

приведения охранного законодательства в соответствие с законодательством Российской Федерации.

В законопроекте сохранено из действующего Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» всё положительное и выдержавшее испытание временем, и, наоборот, исключено всё наносное, надуманное и мешающее поступательному развитию частной охранной деятельности. В законопроекте учтены потребности современной охранной практики, научные разработки, положительный опыт и законодательство, в том числе и зарубежное, в этой сфере.

Как и в действующем Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» заниматься охранной деятельностью разрешено только юридическим лицам. Индивидуальные предприниматели таким правом не обладают. Такое ограничение обусловлено тем, что охранная деятельность осуществляется с использованием служебного оружия, приобретать и хранить которое по Закону «Об оружии» вправе только юридические лица. Однако не исключается, что в ходе дальнейшей работы над законопроектом будет принято иное решение данного вопроса.

Для того чтобы законодательство в сфере охраны способствовало развитию рынка охранных услуг, оно должно:

соответствовать Конституции Российской Федерации и, в первую очередь, требованию её части 2 статьи 8 (признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности), а также нормам ВТО и международным договорам;

объективно отражать баланс законных интересов государства, общества, охранного бизнес-сообщества, заказчиков охранных услуг, и не устанавливать необоснованных преференций для отдельных субъектов рынка охранных услуг;

быть ориентировано на создание благоприятных условий для развития охранной деятельности;

ставить равные условия и стартовые возможности для всех субъектов рынка охранных услуг;

быть нацелено на поддержку государственной социально-экономической политики, направленной на антимонопольное регулирование и поддержку цивилизованной конкуренции;

чётко определять предмет государственного контроля за частной охранной деятельностью с тем, чтобы исключить возможность избыточного вмешательства контролирующих органов в деятельность хозяйствующих субъектов.

В Пояснительной записке сформулированы основные новеллы законопроекта, тем не менее, считаю необходимым акцентировать на них внимание, поскольку возможно не все присутствующие могли детально ознакомиться с ними и прокомментировать отдельные из них.

Законопроект содержит следующие основные принципиально новые положения:

1. По просьбе ряда экспертов охранного сообщества из названия исключено имеющееся в действующем Законе словосочетание «в Российской Федерации», что позволит частным охранным организациям оказывать охранные услуги за рубежом в соответствии с нормами ВТО и законодательством государства оказания охранных услуг.

2. Уточнён предмет правового регулирования настоящего Закона.

При его определении акцент сделан на то, что им регулируется только охранная деятельность, осуществляемая одним субъектом – частными охранными организациями.

3. Значительно расширен понятийный аппарат.

В частности, даны такие новые понятия как: «руководитель частной охранной организации», «телохранитель», «личная карточка телохранителя», «охраняемое лицо», «заказчик охранной услуги», «прилегающая к охраняемому объекту территория», «массовое мероприятие», «обеспечение порядка в местах проведения массового мероприятия», «использование оружия», «использование специальных средств», «применение оружия», «применение специальных средств», уточнено содержание понятий, имеющихся в действующем Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Это вовсе не означает, что нет необходимости в дополнении в этот перечень новых терминов. Такие предложения уже поступают.

4. Цели и задачи охранной деятельности определены с учётом её предпринимательского характера, сочетания частных и публичных интересов при её осуществлении, отнесения охранных услуг к услугам безопасности. При этом подчеркнуто, что оказываемые частными охранными организациями услуги отнесены законодательством, к услугам безопасности, и вследствие этого частные охранные организации являются субъектами негосударственной системы обеспечения национальной безопасности.

5. С учетом объективных потребностей рынка, сложившейся практики конкретизированы и дополнены виды охранных услуг.

6. Детализирован порядок оказания охранных услуг, установлены дополнительные условия заключения договора оказания охранных услуг. Речь идёт, прежде всего, об обязательных условиях договора, его названии.

7. Предусмотрен субподряд при оказании охранных услуг. Это позволит исключить противоречивую практику при решении данного вопроса, обеспечит частным охранным организациям реализовать конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещённой законом экономической деятельности.

8. Предусмотрена возможность создания частными охранными организациями филиалов и дочерних обществ, саморегулируемых организаций. Это позволит расширить сферу охранной деятельности в крупных субъектах Российской Федерации.

9. Установлена обязанность частной охранной организации страховать риск ответственности за нарушение договора на оказание охранных услуг, риск ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при осуществлении охранной деятельности. Действующее законодательство в сфере страхования предоставляет такую возможность в гораздо менее рисковых видах деятельностей. Предлагаемая новелла устраняет такую несправедливость.

10. В отличие от действующего Закона, законопроект предусматривает только административное приостановление охранной деятельности, что полностью согласуется с административным законодательством, судебной практикой. При этом прописан порядок и основания такого приостановления. Указанная мера административного воздействия допускается только по решению суда и в части, касающейся приостановления деятельности по оказанию охранной услуги, при оказании которой было допущено нарушение, послужившее основанием для приостановления. Эта норма служит серьезной гарантией против необоснованного прекращения охранной деятельности.

11. Впервые чётко определены участники охранной деятельности, их права и обязанности, прописан порядок приобретения и утраты статуса соответствующим участником.

12. Вводится институт телохранителей. Это позволяет законодательно закрепить более чем двадцатилетнюю практику частных охранных организаций, которые фактически осуществляли телохранительство при оказании такой услуги как «защита жизни и здоровья граждан». Указанная законодательная новелла соответствует международной практике и законодательству. В частности, институт телохранителей предусматривает Модельный закон для государств-участников СНГ «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) детективной деятельности».

Законодательное закрепление института телохранителей позволит соответствующим государственным органам осуществлять действенный контроль (надзор) за деятельностью телохранителей.

В законопроекте чётко прописан правовой статус и полномочия телохранителя, определены требования к гражданам, претендующим на его приобретение.

13. В целях обеспечения общественной безопасности, осуществления действенного государственного контроля за оборотом оружия в процессе осуществления охранной деятельности, более чётко и конкретно сформулированы условия и основания применения охранниками физической силы, специальных средств, оружия.

14. Дополнен перечень услуг, при оказании которых разрешается использование оружия, специальных средств и технических средств, определены случаи применения гражданского неогнестрельного оружия и тем самым устранён пробел в этой части в действующем Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Телохранителю предоставлено право не только использовать оружие при защите жизни и здоровья охраняемых лиц, но и прописано, в каких случаях он вправе его применить.

15. Предусмотрена система мер по защите от проникновения в охранные и сыскные организации криминальных элементов. В частности, значительно ужесточены требования к гражданам, претендующим на работу в качестве охранника (телохранителя), лицам, претендующим на получение лицензии на частную охранную деятельность.

16. Приведен в соответствие с законодательством в сфере образования порядок подготовки и профессионального обучения, повышения квалификации руководителей частных охранных организаций, охранников.

17. С учётом сложившейся практики, взаимных интересов правоохранительных органов и частных охранных организаций определены основные направления их взаимодействия, права и обязанности частных охранных организаций и полномочий правоохранительных органов при осуществлении такого взаимодействия.

Принципиально важной является норма, содержащаяся в данной главе, согласно которой мероприятия по взаимодействию с правоохранительными органами не могут нарушать обязательств частных охранных организаций по договору с заказчиком.

19. Законопроект существенно отличается от действующего Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» по структуре. Он состоит из 9 глав и 53 статей. Законопроект содержит три новые главы, а именно: «Осуществление охранной деятельности», «Участники охранной деятельности, их права и обязанности. Профессиональная подготовка работников частных охранных организаций, осуществляющих трудовую функцию, непосредственно связанную с оказанием охранных услуг», «Взаимодействие частных охранных организаций с правоохранительными органами». Главы и статьи сгруппированы по принципу – от общего к частному. Содержание глав и статей строго соответствует их названию. Сведено к минимуму количество бланкетных и отсылочных норм.

По своему содержанию законопроект отражает баланс интересов государства и бизнеса, закрепляет сложившуюся положительную практику охранной деятельности, основывается на современном законодательстве, научных исследованиях в указанной сфере. Его принятие будет способствовать обеспечению единой государственной политики в охранной деятельности, более эффективному использованию возможностей частной охраны в обеспечении национальной безопасности, совершенствованию государственного контроля (надзора) над частной охранной деятельностью, совершенствованию законодательства в сфере частной охраны, цивилизованному развитию рынка охранных услуг, малому и среднему предпринимательству, препятствовать вхождению в рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов.

В заключение хотелось бы отметить, что сейчас проходит первый и важный этап работы над законопроектом – его общая концептуальная оценка. Именно с этой целью проводится его сегодняшнее обсуждение. Поэтому просим выступающих сконцентрировать свое внимание на концептуальных положениях законопроекта, не заострять внимание на частных, не принципиальных вопросах. Их можно обсудить в рабочем порядке. Это позволит выступить всем присутствующим и высказать свои замечания и предложения. Все высказанные предложения и замечания будут внимательно рассмотрены, результаты рассмотрения будут до каждого автора доведены. Для этого будет составлена специальная таблица.

Следующий этап работы над законопроектом планируется уже в рамках рабочей группы, в которую будут приглашены все желающие принять участие в этой важной для охранного сообщества работе.