Антитеррористическим комиссиям в субъектах Российской Федерации еще год назад настоятельно рекомендовано рассмотреть проблемы обеспечения антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, ярмарок, торгово-развлекательных комплексов, бизнес-центров, гостинично-ресторанных организаций, многоквартирных домов и др.
Основные положения российского законодательства
В 2013 г. в Федеральный закон «О противодействии терроризму» было внесено важное дополнение, наделившее Правительство Российской Федерации правом устанавливать обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий). Во исполнение этого положения правительством в декабре 2013 г. было издано постановление № 1244, которым утверждаются Правила разработки требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов (территорий).
Правила сыграли положительную роль в формировании правовых актов в области обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий). За шесть лет издано более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и формы паспортов безопасности этих объектов (территорий). Особенно выделяют 10 типов объектов:
- спорта;
- мест массового пребывания людей;
- в сфере культуры;
- министерств труда и социальной защиты населения;
- науки и высшего образования;
- просвещения;
- здравоохранения;
- торговые объекты;
- гостиницы и иные места размещения;
- религиозных организаций.
Опубликованы проекты постановлений Правительства Российской Федерации, касающихся объектов предпринимательской деятельности, объектов для организации отдыха и оздоровления детей, а также требований к антитеррористической защищенности многоквартирных домов (хотя последние не относятся к объектам с массовым пребыванием людей).
Анализ требований
Проведен анализ содержания 33 правительственных постановлений, содержащих требования к антитеррористической защищенности и формы паспортов безопасности объектов (территорий) по более чем 60 параметрам.
Отметим, что действующие Правила, устанавливающие порядок разработки требований, отличаются лаконичностью содержания и не в полной мере обеспечивают единство требований, разработанных по ведомственному принципу.
На рис. 1 показана выборка по интересующим нас 10 постановлениям и некоторым характерным параметрам этих документов.
Как по нему видно, при общих функциональных признаках объектов в части их антитеррористической защиты значения параметров существенно различаются, например:
- количество категорий варьируется от двух до четырех;
- значения прогнозных показателей количества пострадавших и размера материального ущерба по категориям различаются кратно, иногда более чем на порядок;
- отдельные требования устанавливают для организаций новый документ – «План действий при установлении уровня террористической опасности». Назначение, структура и содержание таких планов разработчиками требований (федеральными министерствами) не установлены;
- количество экземпляров паспорта безопасности объекта устанавливается от одного до шести, количество приложений к паспорту безопасности варьируется также от одного до шести;
- согласование паспортов безопасности объектов территориальными органами МЧС России предусмотрено только в половине требований к антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием людей.
За шесть лет издано более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и формы паспортов безопасности этих объектов (территорий).
Рост количества паспортов безопасности
Прогноз динамики разработки и актуализации паспортов безопасности объектов по городу Москве свидетельствует о существенном возрастании их количества в ближайшие несколько лет, что связано с цикличностью актуализации паспортов безопасности, а также с утверждением в 2019 г. ряда новых требований к антитеррористической защищенности объектов. Если в 2020 г. будут изданы постановления правительства об утверждении требований к АТЗ объектов предпринимательской деятельности и многоквартирных домов, то уже начиная с 2021 г. процесс разработки новых паспортов безопасности в столице примет лавинообразный характер.
Неточности в понятиях и формулировках
Действующие Правила разработки требований к антитеррористической защищенности устанавливают порядок их разработки прежде всего для объектов, являющихся критически важными, стратегическими, режимными и опасными производственными. Поэтому упоминаемые в Правилах такие понятия, как, например, «потенциально опасный объект», «критический элемент объекта» в приведенной Правилами формулировке вряд ли могут относиться к объектам с массовым пребыванием людей. Отсутствует также определение понятия «паспорт безопасности объекта (территории)». Мы полагаем, что следует установить в Правилах ключевые понятия и их точные определения, которые нужно применять при разработке требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий).
Динамика разработки и актуализации паспортов безопасности объектов (территорий) с массовым пребыванием людей в городе Москве
Сейчас федеральные органы исполнительной власти при разработке проектов требований нередко предлагают свои варианты. Из табл. 1 видно, что в проекте документа (опубликованном на федеральном портале проектов нормативных правовых актов) появляется понятие «потенциально опасный участок объекта» с уникальным определением, которое по мере прохождения документом процедур согласования претерпевает серьезную трансформацию, изменяющую его смысл.
Там же применяется понятие «критический элемент объекта», определение которого, в отличие от приведенного в п. 6 Правил, тоже является уникальным и которое к моменту утверждения документа также существенно меняется.
Кроме того, в п. 6 говорится: «в требованиях определяется порядок проведения категорирования объекта (территории) … с учетом степени угрозы совершения на нем террористического акта и возможных последствий его совершения… …Степень угрозы совершения террористического акта определяется на основании данных … о совершенных и предотвращенных террористических актах.
Возможные последствия совершения террористического акта определяются на основании прогнозных показателей:
- о количестве людей, которые могут погибнуть или получить вред здоровью;
- о возможном материальном ущербе;
- об ущербе окружающей природной среде».
Первый критерий – степень угрозы террористического акта – фактически не работает, так как официальная статистика о совершенных и предотвращенных террористических актах в открытой печати не публикуется, а методика, позволяющая определить степень угрозы для объектов с массовым пребыванием людей, не разработана.
Пример использования некоторых понятий при разработке требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий)
То же самое относится ко второму критерию – совокупности значений показателей (предполагаемого количества пострадавших, предполагаемых размеров материального ущерба и ущерба окружающей среде). Методики, позволяющие рассчитать для объекта с массовым пребыванием людей значения этих показателей, не разработаны.
Предложения по изменениям и дополнениям
Полагаем целесообразным для объектов с массовым пребыванием людей:
Установить единственный показатель, определяющий категорию риска террористических посягательств, – максимально возможное количество людей, одновременно находящихся на объекте (территории), как это уже установлено некоторыми действующими требованиями к антитеррористической защищенности объектов (территорий).
Актуализировать Правила с учетом изменений в российском законодательстве. С учетом этих изменений установить в Правилах необходимость предварительного категорирования объектов на этапе разработки проектной документации.
С учетом положений постановления Правительства Российской Федерации «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора)» установить единые нормы периодичности контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий). Возможный вариант представлен в таблице ниже.
Вариант единых норм периодичности контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий)
Установить обязательное участие территориальных органов МЧС России в работе комиссий по категорированию объектов с массовым пребыванием людей и в согласовании их паспортов безопасности.
Максимально сократить бумажный документооборот, связанный с обеспечением антитеррористической защищенности объектов (территорий), эффективно применять системы электронного документооборота при безусловном обеспечении защиты служебной информации ограниченного распространения.
Во исполнение требований Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» создать предпосылки для перехода информационных технологий в области антитеррористической защищенности объектов на современный путь развития, заключающийся в цифровой трансформации процессов сбора, обработки и анализа информации о состоянии антитеррористической защищенности объектов (территорий).
Компенсационные меры, предпринятые АТК города Москвы
С целью создания правообладателям необходимых условий для исполнения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), обеспечения работы органов исполнительной власти города Москвы и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по категорированию и паспортизации объектов (территорий) с массовым пребыванием людей антитеррористической комиссией города Москвы рассмотрены и утверждены документы методического характера:
Форма единого Перечня объектов (территорий) с массовым пребыванием людей, подлежащих категорированию в интересах их антитеррористической защиты (за основу взята форма перечня, установленная Министерством промышленности и торговли Российской Федерации для торговых объектов), и правила формирования, ведения и актуализации такого перечня органами исполнительной власти города Москвы. Каждому объекту (территории) в перечне присваивается уникальный идентификационный номер (Уин).
Методические рекомендации о порядке согласования паспортов безопасности объектов (территорий) с массовым пребыванием людей в городе Москве, которыми рекомендованы:
— последовательность согласования паспортов безопасности территориальными органами;
— порядок оценки содержания паспорта безопасности, с учетом компетенции территориальных органов;
— сроки рассмотрения паспортов безопасности каждым территориальным органом.
Требования к структуре и содержанию плана действий организации при установлении уровней террористической опасности в городе Москве, содержащие рекомендации о порядке его разработки, согласования и утверждения, а также рекомендуемая форма (вариант) такого плана действий.
Мы считаем в дальнейшем одной из своих приоритетных задач деятельность по методическому сопровождению проблематики, связанной с обеспечением антитеррористической защищенности населения и инфраструктуры города Москвы.
Юрий Рудовол, советник Управления по координации антитеррористической деятельности по городу Москве