Александр Козлов: Решение проблемы низких расценок — краеугольный камень повышения качества охранных услуг

Как сообщалось ранее, в  Рязане состоялась Межрегиональная научно — практическая конференция, посвященная проблемам демпинга и недобросовестной конкуренции при проведении конкурсных процедур по закупке охранных услуг для нужд организаций, финансируемых за счет государственного или муниципального бюджета. Основной доклад по теме представил  модератор мероприятия член Общественной палаты Российской Федерации, Президент ФКЦ РОС Александр Козлов. Предлагаем читателю ознакомиться с выдержками из его выступления.

Название сегодняшней конференции «МРОТ-ЗАКОН. Для ВСЕХ!».  Почему и как мы пришли к обсуждаемому вопросу? Многие помнят, что в июле прошлого года в Ярославле состоялось межведомственное совещание по вопросам частной охранной деятельности и обеспечения сохранности оружия, под руководством заместителя директора Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации – главнокомандующего войсками национальной гвардии Российской Федерации генерал-полковника полиции Сергея Лебедева.

Тогда мы затронули тему экономической составляющей охранных услуг, их тарификации и правах работников частных охранных организаций. Мы пытались выявить основные механизмы, которые должны позволить поднять качество оказываемых охранных услуг. Вопрос качества охраны объектов, финансируемых за счет средств государственного и муниципального бюджета, является критически важным и для федеральных органов исполнительной власти, в частности, нашего регулятора и для заказчиков, и для самой частной охранной отрасли, потому что зачастую банально стоит вопрос о ее выживании.

Огромной проблемой является и то, что у государства отсутствует единая методика расчета стоимости охранных услуг. Довольно часто начальная (максимальная) цена контракта не позволяет охранной организации выплатить охраннику заработную плату даже в размере регионального МРОТ.

К сожалению, при имеющейся практике проведения торгов, прежде всего, по 44-ФЗ, на охрану объектов нередко заступают организации, которые заведомо уступают по качеству услуг передовикам отрасли, а победителем чаще всего признаётся организация, которая заявила самую низкую цену на свои услуги.

Пожалуй, упомянутое мной совещание в Ярославле послужило толчком к проведению целой серии подобных мероприятий. В составе Общественной палаты была сформирована межведомственная рабочая группа, в которую вошли все ведомства и Министерства, включая Минфин, Минэкономразвития, ФАС и ФНС. Проведен круглый стол с приглашением представителей широкого круга федеральных органов исполнительной власти, при чем впервые на площадке, где решались вопросы частной охранной деятельности, присутствовали представители государственных учреждений, которые по своему роду деятельности занимаются финансовыми вопросами.

Участники мероприятия тогда еще больше укоренились во мнении, что краеугольным камнем повышения качества охранных услуг на объектах, финансируемых за счет средств государственного и муниципального бюджета, является решение проблемы низких расценок. Либо Заказчик изначально устанавливает начальную (максимальную) цену контракта, не позволяющую качественно оказывать услуги, либо в процессе торгов, пользуясь несовершенством закона 44-ФЗ, регламентирующего отношения в сфере закупок для госнужд, участники торгов критически низко снижают цену, не позволяя выйти на эту площадку крупным охранным организациям, качественно оказывающим услуги. Исходя из этого, по итогам заседаний рабочей группы по вопросам ценообразования на охранные услуги Общественной палатой Российской Федерации были приняты рекомендации. Позволю себе их зачитать:

Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации по итогам заседания рабочей группы по вопросам ценообразования на охранные услуги на тему: «О проблемах ценообразования при оказании частными охранными организациями услуг на объектах, обеспечение безопасности которых финансируется за счет средств государственного и муниципального бюджетов: 

В Общественной палате Российской Федерации состоялось заседание рабочей группы по вопросам ценообразования по государственным и муниципальным контрактам на закупку охранных услуг при Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по развитию экономики, предпринимательства, сферы услуг и потребительского рынка «О проблемах ценообразования при оказании частными охранными организациями услуг на объектах, обеспечение безопасности которых финансируется за счет средств государственного и муниципального бюджетов». В заседании принимали участие члены Общественной палаты, рабочей группы по вопросам ценообразования на охранные услуги в том числе: представители исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений, а также экспертных и научных сообществ. 

Участники мероприятия обсудили актуальные проблемы в сфере организации проведения конкурсов и торгов на оказание охранных услуг по обеспечению безопасности объектов, финансируемых за счет средств государственного и муниципального бюджетов, и определили основные проблемы в данной отрасли. 

Участники заседания отметили, что повышение качества охраны объектов, в первую очередь, с массовым пребыванием людей, в том числе, безопасность которых обеспечивается за счет средств федерального и муниципального бюджетов, является критично важным как для государственных органов, регулирующих и отвечающих за вопросы охраны и безопасности, так и для частной охранной отрасли. 

Одним из основных элементов повышения качества обеспечения безопасности охраняемых объектов, по мнению участников заседания, является адекватная оплата охранных услуг со стороны их заказчика и недопущение необоснованного снижения стоимости таких услуг участниками конкурса в процессе торгов. 

По мнению экспертов, снижение заказчиками охранных услуг начальной максимальной цены контракта (НМЦК) ниже расчетного уровня минимальной цены изначально ставит руководителей охранных организаций в ситуацию невозможности выплаты работникам заработной платы не ниже установленного в регионе минимального размера оплаты труда и осуществления выплат налогов и сборов в полном объеме с фонда оплаты труда в соответствующие бюджеты. Декларируемая при этом заказчиками – представителями государственных и муниципальных органов и учреждений, экономия бюджетных средств является мнимой, так как приводит к недополучению установленных налогов и сборов в размерах, значительно превышающих «сэкономленные» таким образом средства. 

Второй стороной проблемы является необоснованное снижение цены охранных услуг самими субъектами данного рынка (частными охранными организациями). 

Зачастую на рынке охранных услуг, закупаемых в интересах государственных и муниципальных заказчиков, охранные организации создают себе конкурентные преимущества за счет уклонения от уплаты налогов, нарушения лицензионных требований и норм трудового законодательства, использованию персонала без соответствующей квалификации и статуса частного охранника. Снижая расценки, руководители охранных организаций, пытаются уложиться в оставшиеся суммы, выплачивают персоналу заработную плату официально не учтёнными в бухгалтерской отчётности предприятия наличными денежными средствами, не оформляют специалистов по охране в штат организации, не заключают с ними трудовых договоров, зачастую необоснованно применяют упрощенную систему налогообложения, уклоняясь от уплаты налога на добавленную стоимость. 

Снижение цены контракта на 40-60% от НМЦК приводит к тому, что соответствующие организации уже не способны обеспечивать необходимый уровень охраны объектов. Соответствующие отчисления во внебюджетные фонды и уплата налогов в необходимых объемах не осуществляются. При этом нередко, получая справку с заниженным доходом, работники таких организаций обращаются в государственные органы социальной поддержки с целью получить различные льготы по оплате жилья, электроэнергии и другие. 

Таким образом, недобросовестные охранные предприятия наносят существенный ущерб экономике и дискредитируют частную охранную отрасль в целом. 

Отсутствие методики борьбы с подобными нарушениями, системы мониторинга и анализа рынка частных охранных услуг, маркеров, на основе которых можно выявлять организации, нарушающие законодательство, приводит к тому, что недобросовестные охранные организации, используя конкурентные преимущества, активно захватывают рынок по охране объектов, финансируемых за счет средств государственного и муниципального бюджетов, вытесняя добросовестные предприятия. 

Участники мероприятия согласились, что для услуг по охране объектов может быть рассчитана их минимальная стоимость. При этом в основу такого расчета закладывается безусловная обязанность работодателя выплачивать работнику, полностью отработавшему месячную норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), заработную плату, в размере не ниже минимального размера оплаты труда, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (статьи 91, 133 Трудового кодекса Российской Федерации, статья 37 Конституции Российской Федерации). 

По мнению участников заседания, если бы НМЦК не опускалась ниже расчетной минимальной цены, то на бюджетный рынок могли бы выйти крупные, профессиональные охранные организации, способные обеспечить высокое качество охраны. Именно такой подход позволит реально повысить уровень качества предоставляемых услуг, а также будет способствовать повышению уровня профессионализма работников частных охранных организаций. 

Кроме того, приведение НМЦК в соответствии с расчетной минимальной стоимостью услуг по охране, позволит существенно нормализировать социально-экономическую обстановку в отрасли, уменьшить или полностью исключить так называемые «серые» схемы выплат заработной платы, исключить возможность получения работниками охранных организаций необоснованных социальных льгот, повысить размеры поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и внебюджетные фонды. Участниками мероприятия также отмечалось необходимость проведения компетентными органами проверки правомерности установления организациями, проводящими закупки охранных услуг, расценок, заведомо не позволяющих выплачивать работникам, установленный в регионе минимальный размер оплаты труда. 

Учитывая обозначенные в ходе мероприятия проблемы, участниками мероприятия была рассмотрена и одобрена Методика расчета минимальной стоимости охранных услуг (далее – методика) разработанная Общероссийским отраслевым объединением работодателей в сфере охраны и безопасности «Федеральный координационный центр руководителей охранных структур», содержащая основные принципы формирования размеров вознаграждения за предоставление охранных услуг, в частности: 

1. Расчет численности работников на 1 (один) круглосуточный пост охраны в составе 1 (одного) охранника (коэффициент сменности). 
2. Минимальная заработная плата работника.
3. Размер заработной платы (оплаты труда).
4. Взносы на заработную плату.
5. Резерв на оплату отпусков.
6. Расчет минимальной величины стоимости поста.
7. Сравнительный анализ влияния выбора системы налогообложения при установлении минимальной цены.

Учитывая вышеизложенное, а также социальную важность и актуальность общественных отношений в сфере обеспечения охраны и безопасности объектов, финансируемых за счет государственного и муниципальных бюджетов, Общественная палата считает необходимым рекомендовать:

• Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть возможность внесения в Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» изменений, предусматривающих тарификацию услуг частных охранных организаций по охране объектов, безопасность которых финансируется за счет средств государственного и муниципальных бюджетов. 
• Счётной палате Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации рассмотреть возможность анализа эффективности распоряжения средствами бюджетной системы Российской Федерации при осуществлении государственных и муниципальных закупок к сфере охранных услуг и разработки по его итогам предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства в части обеспечения оплаты труда работникам в размере не менее МРОТ, уплаты установленных законом налогов и сборов.
• Министерству экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службе рассмотреть возможность: 1. внесения изменений в соответствующие ведомственные акты в части установления методики определения НМЦК и мер по дополнительному обоснованию участником торгов предложенной им цены; 2. утверждения методики расчета минимальной стоимости охранных услуг.
• Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации рассмотреть возможность: 1. Формирования совместно с Федеральной налоговой службой и Федеральной службой по труду и занятости постоянно действующей рабочей группы при Координационном совете по вопросам частной охранной деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации с целью оперативного реагирования на информацию о нарушениях налогового, трудового и охранного законодательства заказчиками охранных услуг и (или) частными охранными организациями; 2. Содействия развитию общественно-государственного партнерства в сфере охраны и безопасности. Актуализации разработки и принятия отраслевых соглашений с отраслевыми объединениями работодателей и профессиональными союзами в сфере охраны и безопасности, с принятием в дальнейшем норм, обязательных к исполнению всеми участниками рынка охранных услуг, направленных на повышение качества их предоставления; 3. Разработки совместно с отраслевыми объединениями работодателей, другими заинтересованными общественными объединениями охранного сообщества и направления в заинтересованные министерства и ведомства, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендаций по вопросам проведения мониторинга и дальнейшего реагирования на возможные нарушения законодательства при проведении конкурсных процедур и заключении договоров на охрану объектов, безопасность которых обеспечивается за счет средств федерального и муниципального бюджетов, с использованием методики расчета минимальной стоимости охранных услуг».

Впоследствии данные Рекомендации были направлены в федеральные министерства, руководству Федеральной службы войск национальной гвардии, а также руководителям всех субъектов Федерации за подписью секретаря Общественной палаты Российской Федерации.

Ещё раз хочу подчеркнуть, что в вопросе оплаты услуг на объектах, финансируемых за счет государственного и муниципального бюджета, очень четко просматриваются два основных звена, которые требуют улучшения.

Одно из которых – это Заказчик услуг, который в соответствии с законом 44-ФЗ формирует начальную (максимальную) цену контракта, изначально не позволяющую охраннику заплатить минимальный размер оплаты труда и оплатить налоги в бюджет, то есть фактически подталкивает охранную организацию на преступление.

Приведу пример. В Москве — самый высокий минимальный размер оплаты труда. На сегодняшний день – это 18 742 рубля, то есть столько должен получить охранник, отработав 168 часов в месяц. В то же время Мэр Москвы подписал трехстороннее соглашение между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями работодателей, согласно которому каждый работодатель, работающий на территории города Москвы, обязан выплатить своему работнику, отработавшему положенные ему 168 часов в месяц, в соответствии с КЗОТ, зарплату не ниже указанной суммы.

При этом три экономических департамента города Москвы не могут помножить МРОТ на коэффициент сменности и рассчитать стоимость круглосуточного поста охраны, которая еще в прошлом году с учетом НДС должна составлять не ниже 156 000 рублей за пост. Это при том, что данной суммы хватало бы только на то, чтобы выплатить зарплату и налоги, о прибыли для организации нет и речи. Тем не менее, Заказчик принимает решение установить закупочную цену не выше 109 000 рублей. И такое случается сплошь и рядом.

Да, можно понять Заказчика, который, опираясь на 44-ФЗ, определяет и обосновывает начальную (максимальная) цена контракта посредством применения метода сопоставимых рыночных цен, то есть на основании информации о рыночных ценах идентичных услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии делают запрос в частные охранные организации. В результате из года в год при закупке охранных услуг по охране объектов, финансируемых за счет государственного и муниципального бюджета, дублируются цены, которые установлены на этом рынке охранными организациями-демпингерами, создающими себе конкурентные преимущества исключительно за счет нарушения действующего законодательства. При этом, как мы знаем, организация, снижающая цену ниже расчетной минимальной цены, если она не инвестирует в контракт собственных средств, то определенно совершает преступление.

Таким образом, у нас получается комплексная проблема, мы ходим по кругу — охранные организации, оказывающие некачественные охранные услуги, снижают цены на рынке, а государственный заказчик, основываясь на 44-ФЗ, возвращается к предыдущим торгам и не меняет расценки, потому что его как государственного чиновника просто не поймут, если цена «необоснованно» возрастет.

Именно поэтому Общественная палата Российской Федерации и подготовила обоснованные рекомендации, основой которых, на наш взгляд, является предложение сформировать совместно с Федеральной налоговой службой и Федеральной службой по труду и занятости межведомственную рабочую группу при Координационном совете по вопросам частной охранной деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, которая является нашим регулятором, которая будет анализировать нарушения, совершаемые охранными организациями — демпингерами. Это и не оформление работников в штат, не заключение с ними трудовых соглашений, и многое другое.

На наш взгляд создание таких межведомственных рабочих групп, которые будут работать на основании информации, предоставляемой объединениями работодателей в сфере охраны и безопасности, позволило бы достаточно эффективно решить этот вопрос со стороны исполнителей.

Приведу еще один пример. С учетом того, что в Ставропольском крае было подписано трехстороннее соглашение о взаимодействии с Государственной инспекцией труда, была проведена проверка 13 охранных организаций, охраняющих государственные и муниципальные объекты, проверкой было выявлено, что в данных организациях выполняли трудовые функции 88 человек, с которыми не были подписаны трудовые договоры. То есть люди не были официально оформлены в штат охранной организации. Это 6,7 работника на одну охранную организацию. Работник в организации официально не получал ни копейки, заработная плата ему выплачивалась в конверте, я уже не говорю о нарушении его прав как гражданина Российской Федерации. Организация, которая таким образом ведет свои дела, создает себе конкурентное преимущество только за счет того, что она серьезно нарушает закон.

Мне кажется, что в субъектах Федерации при определении начальной (максимальной) цены контракта может быть применен метод сопоставимых рыночных цен совместно с затратным методом формирования цены. При этом участники торгов должны по затратному методу предоставлять расшифровку указанной стоимости и обоснование, как они собираются с этой ценой дальше работать. Заказчик не должен допускать участника, который в своем расчете указал бы цену, не позволяющую выплачивать минимальный размер оплаты труда.

Тема очень серьезная. Особенно, с учетом того, что на сегодняшний день на территории РФ зарегистрированы 23 000 частных охранных организаций, в которых работает 660 000 охранников (а с учетом того, что многие не оформляются в штат, на самом деле охранников у нас не менее полутора миллионов), и значительная часть этих организаций работает на бюджет.

Наряду с обсуждаемым вопросом, вспомним и о повышении пенсионного возраста. Охранная отрасль является одной из самых трудоёмких в экономике, так как сегмент заработной платы в общей сумме затрат занимает до 68%. И, если говорить о макроэкономике, о том, какой сумасшедший процент людей у нас получает зарплату в конвертах, с которой, соответственно Пенсионный фонд не получает свои отчисления, то легко можно понять, что если бы мы решили вопрос низких расценок по государственным контрактам, то, возможно, вопрос повышения пенсионного возраста сегодня бы не стоял, а Пенсионный фонд бы справлялся с теми задачами, для решения которых он создан. Если мы возьмем все тот же Ставропольский край, 88 охранников, которые не получают официальную зарплату, пусть даже в размере 10 000 рублей. Это уже почти миллион, 20 процентов с миллиона – это 200 000, умноженные на 12 месяцев, недополученные Пенсионным фондом. Это немалая цифра.

Поэтому, когда НМЦК не соответствует рыночной, когда мы сами демпингуем цены, это привносит серьезную брешь в экономику государства.

Решение вопроса ценообразования охранных услуг, в первую очередь, на объектах, безопасность которых обеспечивается за счет средств государственного и муниципального бюджета, позволит существенно поднять качество оказываемых охранных услуг, спасти «лицо» частной охранной отрасли, показать, что у нас существует структура, в которой, первое, могут и хотят работать, второе – умеют и способны работать качественно.

На мой взгляд, у нас в финале только одна дорога – «выбеливать» нашу отрасль, становиться нормальными налогоплательщиками, прозрачными предприятиями и, участвуя в торгах на охрану объектов государственного и муниципального бюджета, исправлять ситуацию таким образом, чтобы победителем таких торгов выходил не тот, кто предложит минимальную цену, а тот, кто предложит лучшее качество услуг.

Подготовила Дарья Подчезерцева, Гардинфо