Судья Арбитражного суда Астраханской области Д.Н. Блажнов в свое время дал обобщение судебной практики на эту важную, не теряющую своей актуальности, тему.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” лицензируемый вид деятельности – вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом. На основании подпункта 32 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” частная охранная деятельность относится к лицензируемым видам деятельности. В силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” соблюдение лицензиатом лицензионных требований обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
В абзаце 1 статьи 1 Закона РФ от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная детективная и охранная деятельность определена как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Положениями пункта 1 статьи 1.1 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 предусмотрено, что частная охранная организация – организация, специально учрежденная для оказания охранных услуг, зарегистрированная в установленном законом порядке, и имеющая лицензию на осуществление частной охранной деятельности.
В абзаце 2 статьи 11.2 Закона РФ от 11.03.1992 г. № 2487-1 указано, что Правительством Российской Федерации утверждается положение о лицензировании частной охранной деятельности, в котором устанавливаются порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований и условий по каждому виду охранных услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 названного Закона.
В частности лицензионные требования и условия при осуществлении негосударственной (частной) охранной деятельности установлены Положением о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 N 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности.
За 2017 год административной коллегией Арбитражного суда Астраханской области рассмотрено 25 дел, по которым приняты мотивированные решения, по заявлениям Управления министерства внутренних дел России по г. Астрахань и Управления Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности.
Из указанных дел 24 дела рассмотрены по заявлениям административных органов о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности в соответствии с частью 3 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нарушение лицензионных требований и условия при осуществлении негосударственной (частной) охранной деятельности. В свою очередь 1 дело рассмотрено по заявлению административного органа о привлечении частной охранной организации к административной ответственности в соответствии с частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности без специального разрешения (лицензии).
Из указанных дел 19 заявлений административного органа были удовлетворены, по 14 делам частные охранные организации были привлечены к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса РФ в виде предупреждения. По 5 делам частные охранные организации были привлечены к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса РФ в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.
По 6 из вышеуказанных дел арбитражный суд отказал административному органу в удовлетворении заявлений о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности. Причем по 4 делам административному органу было отказано в удовлетворении заявлений о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности в связи с несоблюдением административным органом процедуры привлечения к административной ответственности либо в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. По 2 делам арбитражный суд отказал административному органу в удовлетворении заявлений о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения, ограничившись устным замечанием.
Решения Арбитражного суда Астраханской области, принятые по вышепоименованным делам, не отменялись арбитражными судами вышестоящих инстанций, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд постановлениями от 05.12.2017 по делам № А06-6392/2017 и № А06-6395/2017 оставил решения Арбитражного суда Астраханской области без изменения.
При рассмотрения указанных дел, в некоторых случаях возникал вопрос, при каких обстоятельствах совершенное частной охранной организацией правонарушение следует квалифицировать по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, а при каких по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ. Кроме того, возникает вопрос, в каких случаях, при отсутствии вреда и угрозы причинения вреда в результате совершенного правонарушения, частные охранные организации подлежат административной ответственности в виде предупреждения, а в каких случаях данные организации подлежат освобождению от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения. В остальном, при рассмотрении данных дел, у арбитражного суда Астраханской области не возникало вопросов по применению норм материального и процессуального права.
В связи с чем, целью настоящего обобщения является анализ судебной практики применения Арбитражным судом Астраханской области положений части 2 статьи 14.1 и части 3 статьи 14.1 КоАП РФ при рассмотрении заявлений административных органов по делам о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности.
1. Несоблюдение частной охранной организацией лицензионных требований, отраженных в пунктах 2(1), 7 «Положения о лицензировании частной охранной деятельности», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498, влечет административную ответственность по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.
(Дело № А06-4501/2017). Управление Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Требование административного органа мотивировано следующими обстоятельствами. На момент проведения административным органом проверки сотрудника частной охранной организации, осуществляющего охрану объекта, установлено, что у него при исполнении его служебных обязанностей не имелось правового статуса (удостоверения) частного охранника, в нарушении части 5 статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» № 2487-1 от 11.03.1992 (Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, частного охранника или частной охранной организации, запрещается оказывать услуги, предусмотренные настоящей статьей).
Также административным органом установлено, что у охранника отсутствует личная карточка охранника, предусмотренная частью 7 статьи 12 Закона РФ № 2487-1 от 11.03.1992 (Обязательным требованием является наличие у работников частной охранной организации, осуществляющих охранные услуги, личной карточки охранника, выданной органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел).
Вместе с этим организация оказывает охранные услуги по осуществлению пропускного и внутриобъектового режимов на объекте в нарушение требований части 3 статьи 12 вышеуказанного Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (персонал и посетители объекта охраны не проинформированы об этом посредством размещения соответствующей информации в местах, обеспечивающих гарантированную видимость в дневное и ночное время, до входа на охраняемую территорию).
В ходе поверки административный орган также пришел к выводу, что при осуществлении организацией охранных услуг в виде внутриобъектового и пропускного режимов, на объекте охраны отсутствовала должностная инструкция частного охранника, в нарушении пункта 1 части 3 статьи 12.1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Частные охранники при обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов обязаны руководствоваться должностной инструкцией частного охранника на объекте).
Административный орган пришел к выводу о наличии в действиях Общества признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, поскольку частной охранной организацией не соблюдены лицензионные требования, отраженные в абзаце «г» пункта 2(1), пункта 7 «Положения о лицензировании частной охранной деятельности», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498.
Арбитражный суд решением привлек организацию к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначил административное наказание в виде штрафа в сумме 30 000 рублей.
Принимая решение арбитражный суд руководствовался следующим. Частью 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) в виде предупреждения или наложения административного штрафа на юридических лиц – от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.
В части 2 статьи 11.2 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» указано, что Правительством Российской Федерации утверждается положение о лицензировании частной охранной деятельности, в котором устанавливаются порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований и условий по каждому виду охранных услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 названного Закона.
Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении негосударственной (частной) охранной деятельности согласно пункту 2 (1) Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498 являются: пп. г – соблюдение лицензиатом требований, предусмотренных статьи 11, части 1, части 2, части 3 (в случае оказания охранных услуг с использованием видеонаблюдения, а также оказания охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и (или) пропускного режимов), части 7, части 8 статьи 12 Закона РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ”.
Согласно статьи 11.1 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации”, право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника. Порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации. Частный охранник работает по трудовому договору с частной охранной организацией, и его трудовая деятельность регулируется трудовым законодательством и настоящим Законом. Частный охранник в соответствии с полученной квалификацией пользуется предусмотренными настоящим Законом правами только в период выполнения трудовой функции в качестве работника частной охранной организации.
В соответствии с частью 5 статьи 3 Закона РФ “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации”, физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, частного охранника или частной охранной организации, запрещается оказывать услуги, предусмотренные настоящей статьей.
Согласно части 7 статьи 12 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» обязательным требованием является наличие у работников частной охранной организации, осуществляющих охранные услуги, личной карточки охранника, выданной органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел.
В соответствии в частью 5 статьи 12.1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» действия частных охранников на объектах охраны регламентируются должностной инструкцией частного охранника на объекте охраны. Частные охранники при обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов обязаны руководствоваться должностной инструкцией частного охранника на объекте охраны.
2. В случае, если частная охранная организация ранее привлекалась к административной ответственности за совершение однородных правонарушений, то данное обстоятельство исключает возможность применения к организации такой меры административного наказания, как предупреждение.
(Дело № А06-292/2017). В Арбитражный суд Астраханской области обратилось Управление Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.
Требование административного органа мотивировано тем обстоятельством, что охрану объекта осуществляли охранники частной охранной организации, у которых при исполнении их служебных обязанностей отсутствует личная карточка охранника, предусмотренная частью 7 статьи 12 Закона РФ № 2487-1 от 11.03.1992 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Обязательным требованием является наличие у работников частной охранной организации, осуществляющих охранные услуги, личной карточки охранника, выданной органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел).
Административный орган пришел к выводу о наличии в действиях организации признаков административного правонарушения предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, поскольку организацией не соблюдены лицензионные требования, отраженные в абзаце «г» пункта 2(1) «Положения о лицензировании частной охранной деятельности», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498.
Частная охранная организация факт совершения правонарушения не оспаривала, просила суд применить наказание в виде предупреждения, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения устранены. Арбитражный суд решением привлек организацию к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначил административное наказание в виде штрафа в сумме 30 000 рублей.
Принимая данное решение арбитражный суд руководствовался следующим. Санкцией части 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена возможность назначения наказания в виде предупреждения или административного штрафа на юридических лиц – от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей. Согласно статье 3.4 КоАП РФ предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. В силу части 2 статьи 3.4 КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Однако, как следует из материалов дела, организация уже привлекалось к административной ответственности за совершение однородных правонарушений, т.е. рассматриваемое по делу правонарушение не является для нее впервые совершенным. Данное обстоятельство исключает возможность применения к частной охранной организации такой меры административного наказания, как предупреждение.
3. При отсутствии причинения вреда или угрозы причинения вреда совершенным административным правонарушением, а также при отсутствии отягчающих административную ответственность обстоятельств, если частная охранная организация ранее не привлекалась к административной ответственности, признает свою вину, то она подлежит привлечению к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в виде предупреждения.
(Дело № А06-3973/2017). Управление Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Требования административного органа мотивированы следующими обстоятельствами. Генеральный директор частной охранной организации вступил в трудовые отношения в качестве работника с ООО «ЗЕМКОМ» в должность директора, в нарушение части 8 статьи 15.1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» №2478-I от 11.03.1992 (руководитель частной охранной организации не праве замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы, выборные оплачиваемые должности в общественных объединениях, а также вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением осуществления им научной, преподавательской и иной творческой деятельности).
Таким образом, частной охранной организацией не соблюдены лицензионные требования, отраженные в абзаце «в» пункта 2(1) «Положения о лицензировании частной охранной деятельности», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498.
Арбитражный суд решением привлек организацию к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначил административное наказание в виде штрафа в виде предупреждения. Принимая данное решение арбитражный суд руководствовался следующим.
Согласно пункту 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.
При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Доказательств привлечения ранее Общества к административной ответственности за совершение однородного административного правонарушения в материалы дела не представлено. В качестве смягчающего ответственность обстоятельства суд расценил раскаяние Общества в совершенном правонарушении, признание своей вины. Обстоятельств, отягчающих административную ответственность, судом не установлено.
Санкцией части 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена возможность назначения наказания в виде предупреждения.
Согласно статье 3.4 КоАП РФ предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Руководствуясь положениями статьи 4.1 КоАП РФ, учитывая характер и обстоятельства совершенного Обществом административного правонарушения, а также отсутствие отягчающих административную ответственность обстоятельств, принимая во внимание то, что организация привлекается к административной ответственности впервые, признание Обществом своей вины, суд счел возможным назначить ему наказание в виде предупреждения, что соответствует санкции, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, и не противоречит положениям статьи 3.4 КоАП РФ.
4. При формальном наличии всех признаков состава совершенного частной охранной организацией правонарушения, если оно не содержало какой-либо угрозы охраняемым общественным отношениям, не причинило существенного вреда интересам общества и государства, возможна квалификация такого правонарушения в качестве малозначительного.
(Дело № А06-1609/2017). Управление Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Требования административного органа мотивированы следующими обстоятельствами. Частная охранная организация использует в своей деятельности специальные средства, однако в организации не назначено лицо, ответственное за их учет и сохранность, в нарушение пункта 5 «Правил приобретения, учета, хранения и ношения специальных средств, приобретения и обращения огнестрельного оружия и патронов к нему, применяемых в ходе осуществления частной охранной деятельности» Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 (В частной охранной организации, использующей в своей деятельности специальные средства, назначается лицо, ответственное за их учет и сохранность).
Также частная охранная организация не ведет учет специальных средств по виду, моделям и их количеству в нарушение пункта 6 «Правил приобретения, учета, хранения и ношения специальных средств, приобретения и обращения огнестрельного оружия и патронов к нему, применяемых в ходе осуществления частной охранной деятельности» Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 (Частная охранная организация обязана вести учет специальных средств по виду, моделям и их количеству).
На момент проверки сотрудников частной охранной организации, осуществляющих охрану объекта, установлено, что охрана осуществлялась сотрудниками в специальной форменной одежде без знаков различия, определяющих их принадлежность к частной охранной организации, в нарушение части 7 статьи 12 Закона РФ № 2487-1 от 11.03.1992. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Оказание работниками частной охранной организации услуг в специальной форменной одежде должно позволять определять их принадлежность к конкретной частной охранной организации). Указанные обстоятельства позволили административному органу придти к выводу о том, что частной охранной организацией не соблюдены лицензионные требования, отраженные в абзацах «г», «д» пункта 2(1) «Положения о лицензировании частной охранной деятельности», утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498.
Арбитражный суд решением отказал административному органу о привлечении частной охранной организации к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения, объявив Обществу устное замечание. При этом суд исходил из следующего.
Представитель лица, привлекаемого к административной ответственности, пояснила, что лицом, ответственным за хранение и учет специальных средств, является заместитель руководителя. В подтверждение указанных обстоятельств, в материалы дела представлена копия приказа. Кроме того, пояснила, что данный приказ не был представлен при проведении проверки в связи с тем, что работник отдела кадров находился на тот момент в отпуске. При этом не оспорила факт вменяемого нарушения в части отсутствия на форменной одежде охранников знаков различия, объяснив это тем, что со слов сотрудников отсутствие шевронов вызвано тем, что они не успели их нашить после стирки форменной одежды. Пояснила, что с данными охранниками в настоящее время трудовые договоры расторгнуты.
Арбитражный суд посчитал, что частная охранная организация может быть освобождена от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.
Согласно статье 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений. В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Согласно пункту 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при решении вопроса о малозначительности определяет два ключевых подхода: равенство субъектов перед законом (исключение таких обстоятельств, как личность и имущественное положение правонарушителя при оценке малозначительности деяния); исключение последующего поведения правонарушителя (после совершения им правонарушения) как критерия для применения статьи 2.9 КоАП РФ, то есть сами по себе последующие позитивные действия, например устранение последствий деяния, возмещение ущерба, могут приниматься во внимание лишь при назначении административного наказания, при выборе конкретной меры ответственности лишь в пределах санкции нормы Особенной части КоАП РФ.
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» обязывает суды при решении рассматриваемого вопроса принимать во внимание такие обстоятельства, как характер совершенного правонарушения и роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий, когда деяние не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Под характером правонарушения следует понимать характер и степень его общественной опасности. Характер общественной опасности определяется объектом посягательства (административные правонарушения посягают на порядок государственного управления) и может быть установлен исходя из структуры закона (при оценке места соответствующей главы в Особенной части КоАП РФ по принципу от более опасного к менее опасному). Степень общественной опасности правонарушения определяется с учетом конкретной санкции и формы вины (умысел, неосторожность).
Из представленных доказательств, характеризующих роль и степень вины правонарушителя, обстоятельства правонарушения и характер наступивших последствий, не усматривается, что допущенное лицом, привлекаемым к административной ответственности, конкретное правонарушение представляет существенную угрозу охраняемым общественным интересам. Кроме того, суд учел, что лицом, привлекаемым к административной ответственности, были приняты незамедлительные меры к устранению выявленных нарушений. Исследовав представленные доказательства, характер и степень общественной опасности, обстоятельства совершения правонарушения, устранение лицом, привлекаемым к административной ответственности допущенных нарушений, суд посчитал, что в рассматриваемом случае при формальном наличии всех признаков состава вмененного правонарушения оно не содержало какой-либо угрозы охраняемым общественным отношениям, не причинило существенного вреда интересам общества и государства, в связи с чем возможна его квалификация в качестве малозначительного.
При таких обстоятельствах, суд счел возможным применить статью 2.9 КоАП РФ и освободить частную охранную организацию от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.
5. Не извещение законного представителя правонарушителя (юридического лица) о составлении протокола об административном правонарушении и неприсутствие его при составлении протокола влечет отказ в удовлетворении требования административного органа о привлечении частной охранной организации к административной ответственности.
(Дело № А06-6392/2017) Управление Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Арбитражный суд решением отказал административному органу о привлечении частной охранной организации к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, исходя из следующего.
В силу статьи 26.2 КоАП РФ одним из доказательств по делу об административном правонарушении является протокол об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении. В соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» суду необходимо проверять соблюдение административным органом положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, так как их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.
Согласно статье 28.2 Кодекса составление протокола об административном правонарушении должно осуществляться в присутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, или в присутствии его законного представителя. В отсутствии лица протокол может быть составлен при условии того, что нарушитель надлежащим образом извещен о дате и времени его составления, о чем имеются доказательства. По смыслу и содержанию статьи 28.2 Кодекса административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные данной статьей Кодекса.
Ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом гарантий защиты: права на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, права пользоваться юридической помощью защитника.
В соответствии с требованиями пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» подобные нарушения процессуальных требований КоАП РФ при производстве по делу об административном правонарушении являются основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частями 3 – 5 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные названным Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
Согласно части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Суд установил, что протокол об административном правонарушении в отношении частной охранной организации составлен в отсутствие законного представителя Общества. В качестве доказательств надлежащего извещения о составлении протокола об административном правонарушении в материалы дела представлены уведомления о вызове руководителя организации для составления административного протокола на 10.08.2017 в 10 часов 30 минут по юридическому и фактическому адресам. Однако в отчетах об отслеживании почтового отправления указано о неудачной попытке вручения по юридическому адресу и ожидании адресата в месте вручения по фактическому адресу.
Таким образом, в данном случае административный орган, не убедившись в надлежащем извещении лица, в отношении которого ведется производство по делу, и получении им соответствующего уведомления, составил протокол об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица.
Исходя из вышеизложенного, протокол об административном правонарушении в нарушение части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ составлен в отсутствие законного представителя частной охранной организации, не извещённого надлежащим образом и месте и времени его составления, что является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, которое не позволило полно и всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении.
6. Истечение предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ трехмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, на дату рассмотрения дела, в силу статьи 24.5 КоАП РФ исключает возможность привлечения частной охранной организации к административной ответственности.
(Дело № А06-А06-7720/2017) Управление Федеральной службы войск национальной гвардии по Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Основанием для обращения административного органа в арбитражный суд с данным заявлением послужило осуществление организацией охраны объекта в отсутствие лицензии на оказание охранных услуг, перечисленных в части 3 статьи 3 Закона № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», что свидетельствует о нарушении Обществом пункта 32 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 г № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Арбитражный суд решением отказал административному органу о привлечении частной охранной организации к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за исключением нарушений законодательства, прямо перечисленных в указанном пункте). При длящемся административном правонарушении указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Арбитражным судом установлено, что в материалах дела отсутствуют документы, из которых следует дата совершения Обществом вменяемого ему административного правонарушения. В частности в протоколе об административном правонарушении отсутствует конкретная дата, по состоянию на которую был установлен факт оказания Обществом охранных услуг в отсутствие лицензии. Само по себе наличие договора на оказание охранных услуг еще не свидетельствует о том, что данный договор исполняется.
Согласно заявлению работников Общества от 03.08.2017, адресованного в адрес Прокуратуры, последней датой охраны объекта являлось 01.03.2017. Суд пришел к выводу об истечении трехмесячного срока давности для привлечения Общества к административной ответственности, исчисляемого с 01.03.2017.
Срок давности привлечения организации к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ составляет 3 месяца. С учетом исчисления срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, к моменту принятия судом решения по делу, трехмесячный срок давности привлечения Общества к административной ответственности истек.
Таким образом, срок привлечения предпринимателя к административной ответственности за совершение рассматриваемого нарушения на дату рассмотрения дела судом истек, что в силу статьи 24.5 КоАП РФ исключает возможность привлечения частной охранной организации к административной ответственности.
7. В случае, если вступившим в законную силу решением арбитражного суда частная охранная организация уже привлечена к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление охранной деятельности без лицензии, она не может быть привлечена к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление вышеназванной деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных лицензией.
(Дело № А06-10999/2016) Управление министерства внутренних дел России по г. Астрахань обратилось в арбитражный суд с заявлением к частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Основанием для обращения административного органа в арбитражный суд с данным заявлением послужили следующие обстоятельства.
В нарушение пункта 2 Правил уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498, частная охранная организация не уведомила орган внутренних дел по месту осуществления частной охранной деятельности о начале охранных услуг и об окончании охранных услуг.
В нарушение статьи 12 Закона РФ от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» информация об условиях внутри объектового и пропускного режимов и об использовании видеонаблюдения организации до входа на территорию детского сада отсутствует.
Охранник организации, на момент проверки, находился на охраняемом объекте в форменном обмундировании, не позволяющим определить принадлежность организации, что также является нарушением статьи 12 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
При этом, у данной охранной организации имелась действующая лицензия на осуществление частной охранной деятельности, однако, в нарушение пункта 7 части 3 статьи 3 Закона N 2487-1, в лицензии отсутствовало право на осуществление охранной деятельности в отношении таких объектов, как МБДОУ «Детский сад», являющееся объектом с массовым пребыванием людей.
Арбитражный суд решением отказал административному органу о привлечении частной охранной организации к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в связи с пропуском установленного статьей 4.5 срока давности привлечения к административной ответственности, а также исходя из следующего.
Судом установлено, что в производстве арбитражного суда Астраханской области находилось дело № А06-10181/2016 возбужденного по заявлению Прокурора к этой же частной охранной организации о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за осуществления деятельности без специального разрешения (лицензии).
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Астраханской области по делу № А06-10181/2016 Общество было привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде предупреждения. В рамках дела № А06-10181/2016 установлено отсутствие у указанной выше частной охранной организации лицензии с правом на осуществление охранной деятельности в отношении МБДОУ «Детский сад», являющегося объектом с массовым пребыванием людей. В связи с чем, Общество и было привлечено к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии.
Между тем, в рамках рассмотрения дела № А06-10999/2016 организации вменяется осуществление охранной деятельности в отношении МБДОУ «Детский сад» с нарушениями лицензионных требований и условий, что квалифицировано административным органом по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.
Поскольку вступившим в законную силу решением арбитражного суда по делу № А06-10181/2016 Общество уже привлечено к административной ответственности за осуществление охранной деятельности без лицензии, оно не может быть привлечено к административной ответственности за осуществление вышеназванной деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных лицензией.
Вывод:
Задачами настоящего обобщения являлись: установление единообразия практики рассмотрения дел по заявлениям административных органов о привлечении частных охранных организаций к административной ответственности за осуществление частной охранной деятельности с нарушением лицензионных требований и условий и за осуществление названной деятельности без лицензии.
Проведенное обобщение свидетельствует о том, что в основном практика рассмотрения дел данной категории Арбитражным судом Астраханской области соответствует положениям действующего законодательства, практике применения, выраженной в судебных актах вышестоящих судебных инстанций.
Однако в некоторых случаях имели место факты принятия Арбитражным судом Астраханской области различных судебных актов по одинаковым обстоятельствам.
В частности по вышеприведенному делу № А06-3973/2017 арбитражный суд, исходя из характера и обстоятельства совершенного Обществом административного правонарушения, а также в связи с отсутствием отягчающих административную ответственность обстоятельств, учитывая, что организация привлекается к административной ответственности впервые, признала свою вину, назначил ей наказание в виде предупреждения.
В свою очередь, по вышеприведенному делу № А06-1609/2017 арбитражный суд освободил частную охранную организацию от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, объявив организации устное замечание. При этом суд исходил из того, что совершенное организацией правонарушение не представляет существенную угрозу охраняемым общественным интересам. Кроме того, суд учел, что лицом, привлекаемым к административной ответственности, были приняты незамедлительные меры к устранению выявленных нарушений.
Кроме того, необходимом отметить, что по вышеуказанному делу № А06-10999/2016, исходя из обстоятельств, установленных вступившим в законную силу решением арбитражного суда по делу № А06-10181/2016, арбитражный суд пришел к выводу, что поскольку частная охранная организация привлечена к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление охранной деятельности без лицензии, она не может быть привлечена к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление вышеназванной деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных лицензией.
При этом, у данной охранной организации имелась действующая лицензия на осуществление частной охранной деятельности, однако в нарушение пункта 7 части 3 статьи 3 Закона N 2487-1 в лицензии отсутствовало право на осуществление охранной деятельности в отношении таких объектов, как МБДОУ «Детский сад», являющееся объектом с массовым пребыванием людей.
Таким образом, арбитражный суд по названным делам фактически исходил из того обстоятельства, что при осуществлении организацией частной охранной деятельности в отношении конкретного объекта с нарушением требований действующей лицензии, в которой не предусматривалось право организации на охрану такого конкретного объекта, влечет привлечение частной охранной организации к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление охранной деятельности без лицензии, а не по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление вышеназванной деятельности с нарушением лицензионных требований и условий.
Однако согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.04.2011 N 17013/10, осуществление соответствующего вида деятельности в отношении адресов, не указанных в выданной действующей лицензии в качестве мест осуществления лицензируемого вида деятельности, является нарушением условий, предусмотренных лицензией, что влечет административную ответственность по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, а не по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по указанному делу фактически выработал правовую позицию, согласно которой при осуществлении лицензиатом деятельности в отношении объекта, право на осуществление деятельности в котором не предусмотрено действующей лицензией, влечет привлечение лицензиата к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности с нарушением лицензионных условий, а не по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности без лицензии.
По результатам проведенного обобщения, при рассмотрении аналогичных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, предлагается руководствоваться сложившейся судебно-арбитражной практикой, в той части, в которой отсутствуют различные подходы и противоречия правовым позициям высших судебных инстанций.