Директор Института госзакупок Андрей Храмкин рассказал о возможных изменениях на рынке госзакупок после прихода новых игроков, законодательных новеллах в сфере закупок и последних инициативах правительства РФ.
– С 1 октября 2018 года число электронных площадок, работающих в 44-ФЗ, увеличится. Что это значит для заказчиков? Стоит ли им ждать улучшения сервисов за счет возросшей конкуренции?
– Ничего особенного не произойдет, две новые площадки кардинально не изменят ситуацию на рынке. При этом то недовольство, которое было в профессиональном сообществе, исчезнет. Ведь многим казалось, что шесть площадок – мало, а достойных компаний гораздо больше. На мой взгляд, не принципиально, будет работать шесть ЭТП или восемь. Проблемы возникают, когда работает всего 1-2 площадки или когда ситуация диаметрально противоположна, и площадок около сотни. В нынешней ситуации можно говорить о том, что рынок не испытает потрясений.
– Новые игроки приходят из сферы 223-ФЗ и обладают рядом композитных бизнес-сервисов. Насколько такая функциональность необходима в закупках по 44-ФЗ?
– Для заказчика в сфере 44-ФЗ дополнительные сервисы не играют такой важной роли, потому что основные задачи решаются согласно утвержденным регламентам. Хорошо, что появляются новые функциональные возможности, но без них работа все равно не остановится. При этом появление новых площадок благотворно повлияет на рынок. Клиенты всегда постепенно «перетекают» на ту площадку, где удобнее работать. Поэтому если у кого-то появляются новые сервисы, другие площадки очень быстро подобную функциональность добавляют у себя. Однако, повторюсь, стратегического значения дополнительные сервисы все же не имеют.
– Давайте попробуем немного помочь новым игрокам. Могли бы вы предоставить некий «лайфхак»: в чем нуждается современный закупщик?
– Закупщик хочет, чтобы ему было комфортно, когда он размещает заказы. Чтобы организация закупки не превращалась в «путешествие на Луну». Сервисы должны быть доступны и понятны для пользователей, при этом закупочные процессы должны быть максимально автоматизированы для экономии времени. В свое время с большим трудом внедрялись электронные аукционы, однако через два-три года это стало любимой процедурой заказчика, потому что требует от него минимума усилий. Заказчики неофициально стали предпочитать электронные закупочные процедуры. Мы как Институт прочувствовали это тренд на себе, когда число слушателей стало уменьшаться, поскольку закупщики стали конкурсам предпочитать аукционы, где процедура более простая.
– Как вы оцениваете эффективность закупки путем проведения аукциона в условиях наших экономических и административных реалий?
– Аукцион – это прекрасная вещь в том случае, если ты очень четко сформулировал техническое задание. Это требует высокой квалификации от сотрудников, готовящих закупку на подготовительном этапе. К примеру, как вы опишите услуги режиссера в закупке? При этом в законодательствах практически всех развитых стран есть деление на закупки товаров и работ, и есть отдельная сфера закупки услуг, где другие процедуры и критерии оценки, учитывается квалификация и опыт поставщика. У нас такого деления нет, то есть и кирзовые сапоги, и научно-исследовательские процедуры закупаются по одним и тем же процедурам и оцениваются по одним и тем же критериям. Это неудобно, и экономия, которая достигается при закупке услуг, совершенно несущественна. К сожалению, в действующей редакции 44-ФЗ закупки в сфере услуг опять не были выделены отдельно. Депутаты не всегда понимают специфику закупочного рынка.
– Какие полезные нормы госзакупок пригодились бы в отечественном 44-ФЗ?
– Закон, который, хорошо работает в маленькой стране, при переносе на большие масштабы может не работать или работать много хуже. На мой взгляд, очень интересный закон о типовых закупках в ООН, где перечень процедур намного больше, чем у нас. Очень удобная процедура «конкурентные переговоры» для определенных закупок. Процедура четко прописана, переговоры могут быть последовательные или параллельные. В России за переговоры между поставщиком и заказчиком может быть возбуждено уголовное дело. Тем не менее, перечень процедур, предусмотренных законом, постепенно увеличивается. Развивать законодательство в сфере закупок необходимо для того, чтобы закупщикам не приходилось прибегать к разного рода ухищрениям, граничащим с жульничеством.
– Как вы оцениваете регулирование в сфере госзаказа на данный момент? В ближайшие годы нам ждать «закручивания гаек» или либерализации?
– В ближайшие пять лет я ожидаю расширения регламентации закупочных процессов. Сейчас у нас более либеральное законодательств, чем в США или Евросоюзе. У нас намного меньше регламентов, меньше требований. К примеру, федеральный свод правил госзакупок США – это документ на 1500 страниц мелким шрифтом. У нас законодательство, если сравнивать с американским, регламентировано эпизодически. Они дошли уже до той степени регламентации, когда начали обратный путь в сторону упрощения процедур. Мы вначале должны достигнуть подобного уровня, после чего можно будет говорить об ослаблении контроля и сокращения количества регламентов.
– Вы упомянули о контрольно-надзорных функциях государства. На ваш взгляд насколько обоснованы штрафные санкции ФАС за нарушение закупочных процедур?
– Антимонопольная служба всегда предполагает худший сценарий, когда нарушение происходит из-за корыстного умысла. Когда сумма контрактов составляет несколько миллионов, то и размер возможного «отката» позволяет не думать о штрафе. Если штрафы минимизировать, то это будет провоцировать закупщиков на участие в сговорах.
– Но как учесть ситуации, когда закупщик нарушил процедуры не для извлечения какой-либо выгоды, а по каким-либо другим причинам?
– Надо искать выход в формальном подходе. Если есть неразрешимая системная проблема, необходимо общаться с Минфином, ФАС, писать письма о существующей проблеме. Если это системная ошибка, не учтенная в законодательстве, то в закон будут вноситься изменения, а если ты сам плохо планируешь закупку – наказание неизбежно. При этом, 80% нарушений – это именно плохое планирование, низкая квалификация, банальное разгильдяйство. И только 20% — это системные ошибки законодательства. Не стоит забывать о таком явлении, как картельные сговоры. C точки зрения бизнеса – это рациональный подход, с точки зрения общества – это безусловное зло. Картели никуда не исчезнут, с ними будут перманентно бороться.
– Уже давно ходят слухи о возможном слиянии 44-ФЗ и 223-ФЗ. К каким последствиям для рынка это может привести?
– На мой взгляд, это неправильный сценарий развития законодательства. 223-ФЗ рассчитан деятельность хозяйствующих субъектов, компании, которые зарабатывают деньги, 44-ФЗ написан для тех, кто их тратит. Это принципиально разные подходы. Даже в случае формального объединения, все равно должно остаться два самостоятельных раздела, потому что универсального подхода нет. В одной организации всегда два разных отдела сотрудников, решающих задачи для получения прибыли, и специалистов, которые грамотно тратят деньги с соблюдением всех процедур и отчитываются за потраченные средства.
– Как вы относитесь к тому, что в правительстве обсуждается идея создания единой торговой площадки на базе ЕИС? Это разумный подход?
– В теории это было бы здорово и удобно, но меня пугает техническая сторона дела. На данный момент, если из-за хакерской атаки перестанет работать одна или две из площадок, то рынок и пользователи от этого не пострадают. Но если у нас будет одна ЭТП, и она на сутки станет недоступна, то это станет большой проблемой. Можно совершенствовать системы информационной безопасности, но риски в случае перебоев в работе единственной площадки для рынка закупок слишком велики. При этом не стоит забывать, что за одной площадкой, которая работает без конкуренции, необходим будет постоянный контроль, чтобы качество сервиса оставалось на должном уровне.
Беседовал Герман Калышев