Закон о госзакупках не выполняет свою главную роль – обеспечивать наиболее эффективное расходование государственных средств, утверждают специалисты Центра стратегических разработок (ЦСР) в своем докладе. Несмотря на свою существенно большую гибкость, 223-ФЗ также не является гарантом должного уровня конкуренции, уверены в ЦСР. Эксперты Т94 прокомментировали результаты исследования Центра.
Закон о госзакупках 44-ФЗ неэффективен – такой вывод содержится в докладе Центра стратегических разработок (ЦСР) “Госзакупки. Какой должна быть контрактная система?”. “Деньги в контрактной системе распределяются в основном механически, ни заказчик, ни поставщик не ориентированы на экономию и результат”, – говорят его авторы. Не оправдались надежды и на 223-ФЗ. Причина в том, что компании часто принимают положения о закупках в том виде, в котором это удобно менеджменту.
“В результате заказчики и поставщики, работающие в контрактной системе по обоим федеральным законам, не работают на результат, а “креативят”: все упражняются в том, кто более ловко выстроит свою систему, – делают вывод авторы доклада. – Представляется, что если подход к закупкам не поменять, они будут и дальше развиваться как отдельный инородный рынку элемент, а это уже не просто “не поможет” экономическому развитию страны, но и навредит: объемы неэффективно используемых средств будут ежегодно расти”.
Одной из основных причин такого положения вещей является постоянное внесение изменений в законодательство о закупках – как в 44-ФЗ и 223-ФЗ, так и в многочисленные подзаконные акты. Только за 9 месяцев 2016 года было принято не менее 34 постановлений правительства, регулирующих работу контрактной системы. Феедеральный закон 223-ФЗ корректировали 16 раз, а работающие по нему компании меняют собственные положения о закупках в среднем 5 раз в год, говорится в докладе. Например, к ноябрю 2016 г. по вопросу импортозамещения в закупках принято 8 постановлений правительства, каждое из которых описывает определенные особенности. “Следствие постоянных доработок и поправок – многочисленные пробелы, нестыковки, коллизии и случайные ошибки в правовой системе”, – делают вывод его авторы. Именно они и порождают коррупционные риски.
Несмотря на столь активное законотворчество в сфере госзакупок и множество детально прописанных запретов и правил, 44-ФЗ не выполняет свою главную роль – обеспечить наиболее эффективное расходование государственных средств. Заказчики ориентированы не на приобретение качественной продукции на лучших условиях, а на точное соблюдение правил. Поставщиком же может стать компания без опыта и ресурсов, необходимых для выполнения контракта.
Несмотря на свою существенно большую гибкость, 223-ФЗ также не обеспечивает должного уровня конкуренции – более 80% направленных компаниями на закупки средств тратится неконкурентными способами.
С выводами доклада не согласен Георгий Сухадольский, генеральный директор некоммерческого партнерства “Объединение профессиональных специалистов в области государственных, муниципальных и корпоративных закупок”. По его мнению, и заказчик, и контролирующие органы ориентированы на экономию. Однако зачастую под “экономией” понимается сиюминутная выгода, без учета последствий и оценки жизненного цикла приобретаемой продукции. “В этом смысле закупки, конечно же, должны быть больше ориентированы на конечный результат”, – уточняет он. Возражения эксперта вызывает также приведенная в докладе доля неконкурентных закупок для субъектов 223-ФЗ. “Непонятно, как она была получена. Из ЕИС простым способом этого сделать невозможно, там отражается только отнесение к “торги” – “иные способы”. При этом огромное число “иных способов” – это тоже конкурентные процедуры (например, запрос предложений в электронной форме). Нужно просто выстроить правильную методологию анализа способов, форм и видов возможных процедур”, – говорит Георгий Сухадольский.
Аналогичной позиции придерживается Дмитрий Сытин, генеральный директор “ТЭК-Торг”. По его мнению, закупки стали более прозрачными. Большая часть их проводится в режиме аукциона, и это приносит свой эффект. “Другой вопрос, что мы хотим большей эффективности от системы государственных закупок, чем она дает сегодня”, – говорит эксперт. Также он не совсем согласен с выводами о неконкурентности большей части закупок госкомпаний. “Если бы это было так, то вряд ли руководители служб закупок долго проработали бы на своих должностях, поскольку госкомпании в своем большинстве – хозяйствующие субъекты и борются за эффективность и финансовый результат”, – уточняет он и предлагает разобраться в методике подсчета доли неконкурентных закупок, которой руководствовался ЦСР. “Сейчас способ подсчета непрозрачен, а все оперируют только конечной цифрой. ЦСР говорит, что 80%, Минфин – 94%, по результатам нашей площадки за 1 полугодие 2017 года все процедуры конкурентные, а это 8,4% всего объема закупок по 223-ФЗ на рынке”, – говорит Дмитрий Сытин.
Дмитрий Казанцев, начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center, напротив, считает выводы Центра соответствующими действительности – контрактная система неэффективна, законодательство мотивирует исполнителей к соблюдению исключительно процедурных требований, результат же не просто не находится в центре внимания – в нынешней системе его просто невозможно объективно оценить. Однако отдельные цифры доклада также вызывают сомнения эксперта. “Например, уровень в 80% неконкурентных закупок по 223-ФЗ, конечно, много ближе к истине, чем озвучиваемые чиновниками якобы 95% “закупок у единственного поставщика”, но все равно представляется мне завышенным. Возможно, дело в том, что я прежде всего опираюсь на данные из сферы электронных закупок, а заказчики, работающие по 223-ФЗ и при этом внедрившие электронный формат закупочной работы, в целом используют конкурентные процедуры куда чаще”, – поясняет он.
Также, по мнению Дмитрия Казанцева, в докладе верно указаны и ключевые проблемы закупочного законодательства: игнорирование принципов контрактной системы в угоду процедурам, непредсказуемость регулирования и ежемесячные корректировки закона. “Сами по себе корректировки, разумеется, нужны. Вот только должны они быть продуманными и систематизированными, и в идеале вноситься одним пакетом не чаще раза в год. Язык законодательства и в целом юридическая техника нормативных актов, регулирующих закупки, это отдельная проблема”, – говорит эксперт.
“Слабость 44-ФЗ в том, что он процедурный. По сути государство пытается написать единое положение о закупках для всех государственных заказчиков. Из-за их многообразия 44-ФЗ получается супергромоздким, в нем постоянно обнаруживаются «серые зоны», которые закрываются новыми поправками и подзаконными актами, – согласен с ним Дмитрий Сытин. – Может стоит задуматься над стимулированием заказчиков к эффективной работе, а правила не делать такими жесткими и железобетонными?”
Для того, чтобы добиться реальной, а не формальной эффективности закупок, необходимо определиться с понятием ее эффективности. Например, эффективно ли потратить на строительство дороги 500 млн, но уже в следующем году ремонтировать ее, или же уложить дорожное полотно за 1 млрд сразу на десять лет? Необходима, разумеется, и ежедневная, а не разово-показательная борьба с нецелевым расходованием бюджетов. “Причем здесь уж точно эффективнее будет начать с крупнейших закупок, а не “стрелять из пушек по воробьям”, – продолжает Дмитрий Казанцев. – Но для решения этой важнейшей задачи необходимо налаженное сотрудничество разных групп общественных активистов с государственными контролерами, а последним – еще и разрешение на пресечение любых коррупционных нарушений”.
По мнению Дмитрия Сытина, нужно развивать и стимулировать заказчика работать эффективно, а не контролировать каждый его шаг, заставляя его думать не об эффективности, а о точном соблюдении процедур. И конечно усилить борьбу со злоупотреблениями. “Что касается госкомпания, то тут государство должно вести себя как рачительный собственник, поскольку эти компании являются коммерческими организациями и должны работать в конкурентной среде. Поэтому степень их свободы должны быть такой же, как у конкурентов”, – говорит он.
Наконец, недооценивается и наукоемкость современных закупок. Активное взаимодействие государства с экспертным сообществом, высококвалифицированное преподавание знаний о закупках – все это не достаточное, но совершенно необходимое условие вывода регулируемых закупок на качественно новый уровень. “Впрочем, начинать в любом случае придется с политической воли превратить регулируемые закупки в сферу, где честный и эффективный конкурс будет не удивляющим всех исключением, а единственно возможной нормой”, – уверен Дмитрий Казанцев.
Наталья Рудычева