Мы сообщали, директор НИЦ “Безопасность” выступил с докладом о законопроекте «О частной охранной деятельности», подготовленный НИЦ «Безопасность» на Общественных слушаниях «Совершенствование законодательства о частной охранной деятельности». Публикуем полный текст выступления Олега Владимировича и видеозапись мероприятия.
В настоящее время в Российской Федерации функционирует более 23 тысяч частных охранных структур, в которых работает свыше 708 тыс. охранников. Специфика их деятельности связана с ограничением конституционных прав граждан, а также оборотом оружия и специальных средств, при этом осуществление частной охраны непосредственно влияет на состояние правопорядка и безопасность государства.
Сложившаяся за 25 лет практика работы негосударственных структур безопасности показала, что они являются неотъемлемой частью сложившейся в стране системы общественной безопасности.
Это, опосредовано обусловлено тем, что с 2016 года государственным регулятором частной охранной деятельности является федеральная служба войск Росгвардии, которая является одновременно контролирующим органом за структурами ведомственной охраны и непосредственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную охрану объектов. Указанное определяет место частных охранных организаций в ряду остальных силовых структур.
В настоящее время частная охранная деятельность регулируется в одном законе с частной детективной деятельностью, несмотря на то, что они представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности, которые различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовой природе. Важно и то, что действующее законодательство запрещает одному лицу заниматься одновременно детективной и охранной деятельностями.
При этом Регулятором со стороны государства частной охранной деятельности является Федеральная служба войск Росгвардии, а частной детективной – МВД России.
Учитывая изложенное одними из первых задач, поставленных перед Научно-исследовательским центром его учредителями, стали:
– анализ имеющихся законодательных инициатив, в том числе по имплементации в российское законодательство положений модельного закона СНГ «О частной охранной деятельности», принятого 27 марта 2017 г. на 46-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.
– подготовка проекта федерального закона, регламентирующего сферу частной охранной деятельности, с учетом актуальных потребностей охранной отрасли и необходимости развития видов и форм частно-государственного партнерства, в том числе по вопросам обеспечения общественной безопасности.
Проведенный анализ показал следующее:
- Разграничение регламентирования на законодательном уровне двух самостоятельных, различных по своему содержанию, видов деятельностей (частной детективной и охранной) является назревшей необходимостью, о чем уже сказано выше. Технически удобно разработать новый закон, взяв все положительные нормы из старого.
- Основной проблемой развития сферы предоставления частных охранных услуг является значительные ограничения области их применения как по видам объектов, так по направлениям самой деятельности.
Это явилось последствием тенденции формировании узко профильных систем безопасности по отдельным сферам жизнедеятельности, в том числе с элементами несогласованности в принятии отдельных решений. Имеется ввиду введение новых институтов обеспечения безопасности, практически автономных и зачастую не интегрированных в общую отработанную годами систему профилактики преступности, в том числе террористической направленности – я говорю о вновь сформированных в последнее десятилетие системах транспортной безопасности и обеспечения порядка на спортивных мероприятиях.
Очевидно, что эта разобщенность и разделение на узковедомственные интересы негативно отразились на современной ситуации. Создание единого регулятора в сфере обеспечения охраны на государственном уровне – Федеральной службы войск Росгвардии, в данной части явилось адекватной реакцией на произошедшее лоббирование ведомственных интересов.
Уверен, что для присутствующих нет необходимости приводить примеры из народных мудростей, что можно сделать, собрав все пальцы в единый кулак.
- Также очевидно, что современная неблагоприятная экономическая ситуация в стране, вызванная различным внешними и внутренними факторами, в последнее время повсеместно приводит к значительным сокращениям затрат на охрану и безопасность. Это отмечается на всех уровнях, как в учреждениях, финансируемых за счет федеральных и муниципальных бюджетных средств, так и в частном бизнесе.
При этом принятая в этом месяце Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года, ставит перед охранным сообществом масштабные задачи. Решить их возможно только развивая частно-государственного партнерство в сфере охраны и безопасности.
В данной части, видится необходимым использовать весь потенциал негосударственных охранных структур в решении общенациональных задач, как по постановке надежных барьеров на пути террористических и экстремистских проявлений различного толка, так и по обеспечению защиты законных интересов российского бизнеса, в первую очередь рядовых предпринимателей и граждан в повседневном режиме.
Учитывая изложенное, Научно-исследовательским центром подготовлен соответствующий проект федерального закона, который:
- регламентирует только один вид деятельности (частную охранную);
- расширяет сферу и область деятельности частных охранных организаций, разрешая работать по субподряду на объектах всех категорий, а также осуществлять ряд других видов сопутствующей деятельности;
- определяет порядок взаимодействия частных охранных организаций с государственными органами и силовыми структурами в вопросах обеспечения общественной безопасности и охраны правопорядка;
- корректирует отдельные положения и правила осуществления охранной деятельности в соответствии с зарекомендовавшей себя положительной практикой, а также учитывая отрицательные моменты организации настоящей повседневной деятельности;
- расширяет категорию работников охранных организаций, определяет порядок получения ими соответствующего статуса, их права и обязанности.
Я остановлюсь только на его некоторых концептуальных моментах, не вдаваясь в постатейные комментарии и детали.
Так сферу частной охранной деятельности законопроектом предлагается жестко не ограничивать, оставив возможность компетентным органам для принятия решений о привлечении частных охранных организаций в порядке субподряда для охраны всех видов объектов.
Это связано с тем, что жесткое ограничение участия частных охранных организаций в охране государственных объектов, а также иной категории объектов, на которые охранная деятельность не распространяется, на практике привело к дополнительным затратам средств государственного бюджета, а зачастую к ряду проблем по обеспечению качественной защиты таких объектов. При этом никаких вариантов для принятия альтернативных мер в настоящее время законодательством не предоставлено.
На практике комплексы зданий, подлежащих государственной охране имеют значительное количество объектов, не требующих обеспечения их охраны государственными служащими (автостоянки, подразделения питания и обслуживания, подсобные хозяйства и т.п.), и отдельные посты охраны могут быть переданы частным охранным организациям в порядке субподряда при обязательном их взаимодействии с органами государственной охраны.
Реализация данных положений может дать хороший эффект в экономии бюджетных средств. Математика здесь достаточно проста.
В соответствии с требованиями соответствующих нормативных актов охрана объектов силами государственной охраны осуществляется из расчета 6,5 чел. на пост, а ведомственной – 5,7 чел. на пост. Частная охранная организация таких нормативных ограничений не имеет и может осуществлять охрану из расчета 2-3 человека на пост.
Даже не без учета стоимости затрат на содержание одного сотрудника государственной охраны очевидно, что осуществление охраны отдельных постов путем привлечения на субподряд частные охранные структуры значительно сократит расходы.
Предлагаемые законопроектом изменения в свою очередь также позволяют системно изложить ряд его положений.
Так, законопроектом предусматривается конкретизация охранных услуг, к которым предлагается отнести только три их основных вида, непосредственно являющиеся охранными:
- защита жизни и здоровья физических лиц;
- обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;
- охрана объектов и (или) имущества.
При этом последний вид, дополнен еще тремя квалифицированными подвидами по способам и методам обеспечения такой охраны (с целью дальнейшего разграничения лицензионных требований и условий по ним):
- путем обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов на охраняемых объектах;
- с использованием технических средств охраны и (или) с принятием мер реагирования на их сигнальную информацию;
- с использованием сторожевых, служебно-розыскных собак и животных, обученных к поиску взрывчатых и наркотических веществ.
Отдельные виды охранных услуг, имеющиеся в действующем законодательстве, переносятся в дополнительные виды деятельности.
Например, консультирование и подготовка рекомендаций клиенту по защите от противоправных посягательств. Очевидно, что это уже не вид только охранных услуг. Такие услуги предоставляет любая юридическая фирма либо компания, специализирующаяся на проектировании и изготовлении охранных средств, а также систем видеонаблюдения.
Юридически заставить их получать лицензию на осуществление охранной деятельности – заведомо тупиковый путь. То же самое касается и деятельности по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны. Такие юридические коллизии существуют давно и требуют своего логического разрешения.
Одновременно, частным охранным организациям предлагается разрешить осуществлять определенный перечень других сопутствующих видов деятельности, при наличии дополнительных лицензий на их осуществление:
- проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание технических средств охраны, охранной сигнализации, охранно-пожарной сигнализации, пожаротушения, контроля доступа и видеонаблюдения;
- консультации и подготовка рекомендаций клиенту по защите от противоправных посягательств;
- обеспечение экономической безопасности в форме осуществления контрольных функций по учету поступаемой, складируемой и реализуемой продукции и (или) иных материальных ценностей;
- транспортировка (перевозка) грузов, в том числе на бронированном автотранспорте;
- информационные услуги и услуги связи, в том числе специальной, связанные с оказанием охранных услуг и обеспечением экономической безопасности на объектах охраны;
- обеспечение транспортной безопасности при получении соответствующей аккредитации в соответствии с федеральным законом о транспортной безопасности;
- осуществление и (или) оказание содействия в осуществлении контрольно-распорядительных функций в ходе проведения официальных спортивных соревнований;
- кинологические услуги (полный перечень: разведение, подготовка, дрессировка, содержание и т.п.);
- проведение мероприятий и (или) оказание услуг в области защиты государственной тайны, при наличии соответствующей лицензии;
- деятельность, связанная с обеспечением пожарной безопасности и спасательными работами.
Осуществление данных видов деятельности в первую очередь, может оптимизировать затраты потребителей услуг, а также даст новый импульс для развития и предоставления полного комплекса услуг со стороны негосударственных структур безопасности.
Также в данной части законопроектом расширен понятийный аппарат, введены должности контролера-наблюдателя, контролера-распорядителя в качестве работника частной охранной организации.
Это позволит:
- Во-первых, в последующем ввести статус охранника 3 разряда (без осуществления властных полномочий в отношении других граждан) и поставить законодательные преграды для использования собственниками охраняемых объектов подобных должностей в своих штатах, а дальнейшем обязать заключать на такие функции договора с профессиональными охранными структурами.
- Во-вторых, Организаторам соревнований привлекать охранников в качестве контролеров-распорядителей (стюардов) по договору с частной охранной организацией.
Предполагается, что должность контролер-распорядитель в качестве работника частной охранной организации будет исполняться временно в порядке совместительства на период привлечения охранника в качестве стюарда для обеспечения порядка на спортивных соревнованиях.
Для временного зачисления на такую должность необходимо будет пройти обучение по программе, предусмотренной законодательством о физической культуре и спорте.
Также законопроектом предлагается снять ряд ограничений на создание филиалов охранной организации, а также привлечения охранных организаций в качестве субподрядчиков при оказании охранных услуг, в первую очередь в ходе транспортировки охраняемого имущества. Кроме этого вводится обязательное страхование профессиональной ответственности за нарушение договора, а также за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при оказании охранных услуг на отдельных объектах.
В то же время, законопроектом предусматриваются ограничения на использование огнестрельного оружия в ходе оказания отдельных видов услуг, при этом предусматривается возможность использования служебного оружия ограниченного поражения под патроны травматического действия телохранителем в ходе оказания услуг по защите жизни и здоровья граждан.
Отдельный раздел законопроекта посвящен вопросам взаимодействия частных охранных структур и органов правопорядка в обеспечении общественной безопасности.
В данной части, предлагается обозначить два типа взаимодействия: обязательное, которое охранная организация должна осуществлять, как обладатель лицензии на особый вид услуг и добровольное, осуществляемое на договорной основе.
В обязательный режим включены уже имеющиеся в Законе положения:
- информирование правоохранительных органов о происшествиях и преступлениях на охраняемых объектах;
- незамедлительная передача задержанных лиц, в органы внутренних дел …;
- предоставление информации с технических средств охраны (по требованию правоохранительных органов и в установленном порядке);
- организация вызовов дежурных служб при обращении граждан в местах осуществления охранной деятельности;
- оказание содействия государственным органам на объектах при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Формы добровольного содействия включают (статья 27):
- участие в совместном с правоохранительными органами патрулировании общественных мест …;
- участие в охране правопорядка в местах проведения массовых мероприятий;
- участие в охране правопорядка на территории отдельных муниципальных образований …;
- содействие в ограничении допуска в зоны стихийных бедствий и (или) чрезвычайных ситуаций …;
- содействие в розыске лиц, подозреваемых в совершении преступления либо объявленных в розыск …;
- предоставление имеющихся помещений, а также технических средств охраны, средств аудио- и видеонаблюдения для использования в целях обеспечения общественной безопасности.
К охранным организациям, привлекаемым к взаимодействию на добровольной основе, предъявляются дополнительные требования, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
При этом предусматривается, что частные охранные организации, выполняющие обязанности по договорам в охране правопорядка не подлежат налогообложению в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации, а их работники на период исполнения обязанностей по данным договорам, пользуются статусом военнослужащего войск Росгвардии во время исполнения обязанностей по охране правопорядка.
Законопроектом сохранено всё положительное, что имеется в действующем законодательстве о частной охране и отработанное на многолетней практике.
В частности, практически без существенных изменений перенесены положения, связанные с:
- осуществлением лицензирования частной охранной и детективной деятельности в рамках профильного законодательства;
- полномочиями частных охранников по выполнению функций обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов на объектах охраны;
- обязательными требованиями к частным охранным организациям на стадии их создания;
- ограничениями на участие иностранных юридических и физических лиц, а также лиц без гражданства в создании и управлении частными охранными организациями в любой форме, а также инвестированию в них финансовых средств;
- исключением возможности наделения статусом частного охранника лиц из криминальной среды и с обязательной дактилоскопической регистрацией граждан, получающих такой статус;
- обязательной специализированной подготовкой для всех работников частных охранных организаций, осуществляющих или организующих исполнение охранных функций; обязательным прохождением частными охранниками ежегодного медицинского освидетельствования;
- применением оружия и спецсредств, а также ряд других положений.
В законопроекте учтены потребности современной охранной практики, научные разработки, положительный опыт, в том числе и зарубежный.
В данной части, законопроект соответствует большей части положений модельного закона СНГ «О частной охранной деятельности», принятого 27 марта 2017 г. на 46-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.
Отдельные положения указанного модельного закона отражены в законопроекте в скорректированном виде с учетом требований законодательства Российской Федерации об оружии, лицензировании отдельных видов деятельности и др.
Законопроектом предлагается предоставить ряд налоговых освобождений (не подлежат налогообложению в части налога на добавленную стоимость в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации) для частных охранных организаций, выполняющих обязанности по договорам по оказанию охранных услуг в порядке субподряда по охране государственных и муниципальных объектов на основании договоров (соглашений) с органами государственной охраны, которые в соответствии с законодательством обязаны обеспечивать их защиту, а также для, выполняющие обязанности по договорам, связанным с оказанием содействия исполнительным органам власти и правоохранительным органам в охране правопорядка.
В настоящее время такая практика отсутствует.
Вместе с тем, выполнение таких обязанностей сотрудниками государственных органов очевидно будет являться более затратным для государственного бюджета, чем заключение договоров с частными охранными организациями.
Принятие проекта федерального закона “О частной охранной деятельности” потребует внесения изменений в ряд законодательных актов: Закон Российской Федерации “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации”, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
В данной части, следует отметить, что данный законопроект может рассматриваться только пакетом вместе с другим законопроектом, предусматривающим внесение соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административной ответственности, Налоговый кодекс Российской Федерации, а также Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в части исключения из него положений, касающихся частной охранной деятельности.
Предварительная версия такого законопроекта разработана, но так как она получилась очень большой по объему и носит исключительно технический характер, мы не стали её публиковать и ограничились изложением примерных формулировок изменений в КоАП и Налоговый кодекс в сравнительной таблице к представленному законопроекту.
Пользуясь случаем хотелось бы поблагодарить за участие в обсуждении коллег, приславших нам свои замечания, предложения и отзывы. Значительная часть предложений учтена в той или иной степени в представленной редакции, по остальным составляется соответствующая таблица замечаний, которая будет рассмотрена в июне т.г. на Ученом совете Научно-исследовательского центра.
Спасибо за внимание!
Директор НИЦ “Безопасность” Олег Глимочкин, ГардИнфо